LH-2016-92975

Instans	Hålogaland lagmannsrett – Dom
Dato	2017-03-17
Publisert	LH-2016-92975
Stikkord	Samerett. Reindrift. Husdyr. Reindriftsloven. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27
Sammendrag	Saken gjelder gyldigheten av Landbruks- og matdepartementets vedtak av 10. mars 2014 som påla en reindriftsutøver i etableringsfasen reduksjon av reintallet fra 116 til 75 for hans siidaandel. Tingretten kom til at vedtaket innebærer en krenkelse av eiendomsvernet etter EMK P1-1, og at vedtaket derfor er ugyldig. Lagmannsretten forkastet anken fra staten, men forankret avgjørelsen i SP artikkel 27. Vedtaket om reintallsreduksjon ville innebære at reindriftsutøveren ikke ville kunne drive reindrift med økonomisk overskudd. Selv om reindriftslovens bestemmelser om reintall og reintallsreduksjon har en rimelig og objektiv begrunnelse ut fra lovens formål, foreligger det en terskel for når et inngrep anses legitimt også ved statlig regulering av reindriften, og terskelen for ulovlig inngrep var overskredet i dette tilfellet. Inngrepet har ingen legitim begrunnelse ut fra interessemotsetninger mellom den berørte reindriftsutøveren og den berørte urfolksgruppen. Lagmannsretten kom til at departementets vedtak dels bygger på feil forståelse av faktum, og dels på uriktig forståelse av hva som representerer krenkelse etter SP artikkel 27. Henvisninger: Menneskerettsloven (1999) EMKN P1 A1, SPN A27 \| Reindriftsloven (2007)
Saksgang	Sis-Finnmárkku diggegoddi/Indre Finnmark tingrett TINFI-2015-84532 – Hålogaland lagmannsrett LH-2016-92975 (16-092975ASD-HALO). Anke til Høyesterett fremmet til behandling, HR-2017-1397-U. Staten v/Landbruks- og matdepartementet frifunnet, se Høyesteretts dom HR-2017-2428-A. Om rettskraft Om rettskraft for avgjørelser fra lagmannsrettene Lovdata ønsker å gi tilgang til rettsavgjørelser så fort som mulig etter at de er avsagt. Derfor legger vi ut avgjørelsene før man vet om partene vil anke. Hvis Lovdata senere mottar avgjørelser fra Høyesteretts ankeutvalg som behandler lagmannsrettsavgjørelser som vi har i våre kilder, så tilføyer vi informasjon om dette i feltet saksgang. Det kan f.eks. være at en anke ikke tillates fremmet, eller at den fremmes til behandling. Når vi senere mottar en dom eller kjennelse fra Høyesterett, tilføyer vi også dette i lagmannsrettsavgjørelsens saksgangfelt. Dersom man ikke kan se av lagmannsrettssakens saksgangfelt at den er blitt behandlet i Høyesterett, og avgjørelsen er mer enn ca. fem måneder gammel, kan man anta at den ikke er blitt anket, men Lovdata kan ikke garantere dette. Fra januar 2004 får vi i prinsippet alle avgjørelser fra Høyesterett, men det kan skje at en sak ved en feil ikke blir overført eller at det oppstår forsinkelser. Ønsker man selv å kontrollere rettskraft, må man kontakte den domstolen som har avgjort saken, eller påtalemyndigheten når det gjelder straffesaker.
Parter	Staten v/Landbruks- og matdepartementet (advokat Stein-Erik Jahr Dahl) mot Jovsset Ante Iversen Sara (advokat Trond Pedersen Biti).
Forfatter	Lagdommer Nils Asbjørn Engstad, lagdommer Brynhild Salomonsen og kst. sorenskriver Kristin Farstad.
Sist oppdatert	2017-12-21
Henvisninger i teksten	Forskrift om tilskudd til siidaandeler og tamreinlag (2012) §2a \| Grunnlova (nynorsk) (1814) §110a \| Reindriftsloven (1978) §2 \| Menneskerettsloven (1999) §2, §3 \| Reindriftsloven (2007) §1, §9, §10, §15, §16, §38, §51, §57, §58, §60, §76, kap2 \| Wien-konvensjonen (1961) \| Konvensjon om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater ILO nr. 169 (1989) a6

Saken gjelder gyldigheten av Landbruks- og matdepartementets vedtak av 10. mars 2014 som påla Jovsset Ánte Sara forholdsmessig reduksjon av reintallet for hans siidaandel. Spørsmålet er om vedtaket innebærer en krenkelse av kulturvernet for minoriteter etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 (SP artikkel 27) og eiendomsvernet etter Den europeiske menneskerettskonvensjons første tilleggsprotokoll artikkel 1 (EMK P1-1).

Jovsset Ánte Sara er 25 år. Han er leder for siidaandel i reinbeitedistrikt 20 Fálá. Distriktet har sommerbeite på Fálá/Kvaløya i Finnmark. Hans far og farfar drev reindrift i samme reinbeitedistrikt fram til de avviklet driften henholdsvis i 2003/2004 og i 2001/2002. Da Saras farfar avviklet driften, overførte han rein til sin datter Marit Ravna Sara. Marit Ravna Sara, som er tante til Jovsset Ánte Sara, overførte sin siidaandel til ham i 2010. Overføringen ble meldt i brev av 8. april 2010 til områdestyret i Vest-Finnmark, hvor det også framgår at Marit Ravna Sara fortsatt ville eie rein i siidaandelen, jf. reindriftsloven § 15 tredje ledd.

Ved overføringen var det 71 rein i siidaandelen. I 2011 var reintallet i siidaandelens vårflokk per 31. mars, det vil si før kalving og ved starten av driftsåret per 1. april, økt til 94. For 2012 var tallet 116.

Lov om reindrift (reindriftsloven) av 15. juni 2007 gir i § 60 bestemmelser om reintall. Etter § 60 første ledd skal det i reinbeitedistriktenes bruksregler, jf. § 57, fastsettes et øvre reintall for den enkelte sommersiida. Reintallet skal fastsettes ut fra det beitegrunnlag som siidaen disponerer. I bruksreglene skal det gjøres nærmere rede for de drifts- og beitemessige vurderinger som ligger til grunn for det fastsatte reintallet. Der det er påkrevet for å få en forsvarlig bruk av vinterbeitene, kan det også fastsettes et reintall for de forskjellige vintersiidaene. Bruksreglene utarbeides av distriktsstyret og skal godkjennes av fylkesmannen, tidligere av områdestyret, jf. reindriftsloven § 58 første ledd. Fastsettelse av reintall skal skje i samarbeid med distriktets siidaer, jf. lovens § 58 andre ledd.

Reindriftsloven § 60 tredje ledd gir bestemmelser om reintallsreduksjon, og har slik ordlyd:

Overstiger reintallet i siidaen det reintall som er fastsatt etter første eller annet ledd, skal siidaen utarbeide en reduksjonsplan. Dersom siidaen ikke gjør dette, eller ikke klarer å gjennomføre planen, skal hver siidaandel redusere det overskytende antall forholdsmessig. Reindriftsstyret har ansvar for at en slik reduksjon gjennomføres. Det skal settes frister for utarbeidelse av plan og gjennomføring av reintallsreduksjon.

Etter at reindriftsloven av 2007 var trådt i kraft, ble det påbegynt prosesser for fastsetting av reintall. Arbeidet med bruksregler ble igangsatt i 2008. De første distriktene fikk godkjent sine regler i 2009, med påfølgende godkjenning av reintall av reindriftsstyret i 2010. Det vises til redegjørelsen for prosessen i rapport av november 2012 fra en arbeidsgruppe som ble nedsatt i forbindelse med forhandlingene om reindriftsavtalen for 2012–2013.

Bruksregler for Reinbeitedistrikt 20 Fálá ble vedtatt av distriktets årsmøte 2. juli 2011, hvor distriktet søkte om å få fastsatt reintallet til 2 000 rein som øvre grense. Reindriftsstyret vedtok 8. desember 2011 et øvre reintall for reinbeitedistriktet på 1 700 dyr i vårflokk. Etter klage fastsatte Landbruks- og matdepartementet 23. januar 2013 det øvre reintall til 2 000 dyr i vårflokk.

Innen utgangen av 2011 var det fattet vedtak om høyeste reintall for alle reinbeitedistrikt. Etter dette sendte reindriftsforvaltningen forhåndsvarsel til reinbeitedistrikt og siidaer om pålegg om utarbeidelse av reduksjonsplaner. Slikt forhåndsvarsel ble 2. juli 2012 sendt til Jovsset Ánte Sara. I varselet ble det vist til at reindriftsstyret hadde fastsatt øvre reintall for reinbeitedistrikt 20 Fálá til 1 700 i vårflokk, og at distriktet per 31. mars 2012 hadde et reintall på 3 105. Det ble videre vist til at når reintallet overskrider det fastsatte reintallet, følger det en plikt av reindriftsloven § 60 tredje ledd til å utarbeide en reduksjonsplan. Dersom reindriftsforvaltningen ikke mottok en slik reduksjonsplan innen vedtatt frist, som ble antydet til 1. september 2012, ville reindriftsstyret foreta en forholdsmessig reduksjon av reintallet i medhold av reindriftsloven § 60 tredje ledd. Ved reindriftsforvaltningens vedtak av 6. august 2012, ble distriktet gitt en frist til 10. september 2012 for å utarbeide en reduksjonsplan.

Man kom ikke til enighet innen reinbeitedistriktet om en reduksjonsplan. Den 8. september 2012 ble det imidlertid inngått en avtale om reduksjon av reintallet mellom fire av distriktets seks siidaandelsledere. Avtalen bygde på at disse fire samlet skulle ha 4/6 av det samlede reintall i reinbeitedistriktet. Bakgrunnen for avtalen var at «ikke alle siidaandelene i distriktet kom til enighet om en felles reduksjonsplan som ville skjerme Jovsset Ante Sara og Ragnhild J.A. Buljo fra en forholdsmessig reduksjon».

Reindriftsforvaltningen godkjente ikke denne avtalen som en reduksjonsplan, og sendte 1. oktober 2012 forhåndsvarsel til Jovsset Ánte Sara om at reindriftsstyret ville fatte vedtak om forholdsmessig reduksjon av reintall for siidaandelene i reinbeitedistriktet.

Reindriftsstyret behandlet 7. februar 2013 sak om pålegg om forholdsmessig reduksjon for Jovsset Ánte Saras siidaandel, der det med fire mot tre stemmer ble vedtatt følgende:

Den vedtatte reduksjon av reintallet i Finnmark, er næringens største omstilling noensinne. Reindriftsstyret har ved flere anledninger tatt opp de menneskelige sidene ved denne saken med statlige myndigheter.
Reindriftsstyret viser også til Riksrevisjonens rapport, og Stortingets behandling, der det går frem at det er viktig at man har et tilbud til de som må/velger å forlate næringen. Reindriftstyret konstaterer at det ikke er tatt hensyn til disse innspill, og finner det vanskelig på dette tidspunkt å gjøre reintallsvedtak på siidaandelsnivå.
Reindriftsstyret vil derfor avvente situasjonen i påvente av en behandling av revidert nasjonalbudsjett, før man gjør sine vedtak.

Saken ble med dette utsatt. Den 26. februar 2013 vedtok reindriftsstyret likevel å pålegge Jovsset Ánte Sara å redusere antall rein i vårflokk i siidaandelen. Vedtaket har slik ordlyd:

Med hjemmel i reindriftsloven § 60, 3. ledd pålegges siidaandelen til Jovsset Ante I. Sara å redusere antall rein i vårflokk i siidaandelen fra 116 til 114 dyr innen 31.03.13, fra 114 til 94 dyr innen 31.03.14 og fra 94 til 75 dyr innen 31.03.15.
Begrunnelse:
Øvre reintall for Reinbeitedistrikt 20 Fala er blitt fastsatt i vedtak av Landbruks- og matdepartementet av 14.12.12 til 2000 rein i vårflokk. På bakgrunn av tallene fra offentlig godkjent melding om reindrift per 31.03.12 er ikke vedtaket blitt overholdt. Reinbeitedistriktet fikk mulighet til å utarbeide reduksjonsplan innen vedtatt frist, noe som ikke var blitt gjennomført. På bakgrunn av dette blir siidaandelen pålagt å redusere reintallet med 35,6% ned til det lovlige reintallet i samsvar med vedtak av 14.12.12. Reindriftsstyret anser reduksjonsfrist over tre år, slik at hele reduksjonen skal være gjennomført innen 31.03.15 som tilstrekkelig for å gjennomføre reduksjonen og samtidig ivareta siidaandelens interesser. For øvrig vises det til vurdering av fristen i saksframstillingen. Reindriftsstyret har også vurdert forholdet til Grunnloven § 110a og de folkerettslige bestemmelser, og det vises til saksframstillingen om dette.

Reindriftsforvaltningens vurdering om at SP artikkel 27 ikke var krenket gjennom vedtaket, bygger blant annet på følgende:

Det avgjørende for om SP art. 27 er blitt krenket er ikke hvilke virkninger tiltaket har for urfolket som helhet, men for de berørte individene. Grensen for beskyttelse beror på virkningene av vedtaket, samt om minoriteten er blitt konsultert. Om tiltaket representerer en nektelse av fortsatt utøvelse av kultur beror på en helhetsvurdering i den konkrete saken. I denne helhetsvurderingen kan det også ses hen til kumulative effekter (flere mindre inngrep samlet sett representerer en nektelse) og eventuelle økonomiske konsekvenser.
I denne konkrete saken skal reinbeitedistriktet redusere med 35,6 prosent. En slik reduksjon vil etter Reindriftsforvaltningens vurdering ikke kunne karakteriseres som et tiltak med begrenset virkning. Distriktet består av 6 aktive siidaandeler. Hvordan de enkelte individene vil berøres av tiltaket vil være forskjellig, da det er variasjon i hva de enkelte siidaandelene vil ha i reintall etter reintallsreduksjonen. Når det gjelder forholdet til konsultasjoner legger Reindriftsforvaltningen LMDs brev av 17.10.12 til grunn, der det følger at loven er konsultert, og måten bruksreglene er blitt utarbeidet på starter nedenfra og opp anses å være slik at næringen selv skal ivareta kravene og behovene ut fra reindriftsloven og næringsstrukturen.
For denne siidaandelen vurderes det at med en reduksjon fra 116 til 75 rein kan ikke vedtaket anses å være et tiltak med begrenset virkning.
Økonomiske hensyn kan tale for og mot en slik reduksjon. Det er vurdert at det ikke kan utelukkes at reduksjonen vil ha negative økonomiske konsekvenser for denne siidaandelen med denne reduksjonsperioden fordi siidaandelen skal redusere reintallet til ett mye lavere reintall enn det har i dag. Samtidig vurderes det at reduksjonen på den annen side kan medføre økonomisk sett at det blir mer kjøttavkastning per rein, utgifter til tilsyn av rein reduseres, kostnader til eventuell tilleggsfôring reduseres, andel rovvilttap reduseres, kalveprosent øker, og bedre kondisjon på rein kan gi bedre pris fra slakteri til reineier.
[...]
Reindriftsforvaltningen mener at eventuelle lag-effekter på kort sikt vil veies opp av positive skift i forhold til beite, produksjon og tetthet for den aktuelle beitesesong. Samlet vil dette medføre at det er sannsynlighetsovervekt for at den samlede inntjeningen vil være større ved å gjennomføre reintallsreduksjonen, enn å ikke gjennomføre reintallsreduksjonen for reinbeitedistrikter i øvre tetthetsspenn, slik som reinbeitedistrikt 20 er, også på kort sikt.
Det vurderes at det er grunnlag for fortsatt drift for denne siidaandelen etter en reduksjon på 35,6 prosent, og at vedtaket om reduksjon ikke representerer en nektelse av utøvelse av kultur.

Reindriftsforvaltningens vurdering av at EMK P1-1 ikke var krenket gjennom vedtaket, bygger på følgende:

EMK tilleggsprotokoll 1 art. 1 omfatter vernet om eiendom og er relevant i vurderingen da både siidaandel og reinsdyr anses som noens «eiendom» i konvensjonens forstand (Rt-2006-1885). Retten til beiteland og utøvelse av reindrift i et bestemt område blir også omtalt som eiendom i rettspraksis. Inngrep i noens eiendom er betinget av hjemmel i formell lov eller ulovfestet rett etter konvensjonen. Ifølge uttalelsen i Rt-2006-1885, må lovhjemmelen for inngrepet være presis, tilgjengelig og gi grunnlag for å vurdere ens egen rettsstilling. Staten har adgang til å håndheve lover som medfører inngrep i eiendom så fremt dette gjøres i allmennhetens interesser.
Reindriftsforvaltningen har i forhold til denne bestemmelsen innhentet redegjørelse fra LMD og legger LMDs redegjørelse av 17.10.12 til grunn i denne saken. LMD skriver at vedtak om forholdsmessig reduksjon ikke innebærer fratakelse av eiendom, men er å regne som et statlig kontrolltiltak som omfattes av andre ledd. Videre at artikkelen gir statene en vid skjønnsmargin når det gjelder avveiningen mellom allmennhetens interesse og retten til eiendom, der det kun forutsettes at den vurderingen ikke er åpenbart urimelig. LMD skriver videre at «I vår sak er hensynene bak reintallsvedtakene (fastsettelse av øvre reintall) og bak vedtak om forholdsmessig reduksjon at det foreligger en overbeitingsproblematikk i Finnmark. Det er på denne bakgrunn nødvendig med reduksjon i reintallet, både av hensyn til det biologiske mangfoldet av planter og dyr og av hensyn til muligheten for fremtidig reindrift. Departementet mener at denne begrunnelsen gjør det forsvarlig å fatte vedtak om forholdsmessig reduksjon, og er tilstrekkelig til at slike vedtak ikke er i strid med artikkelen. Dette gjelder etter vår mening uavhengig av om noen enkeltreineiere ikke finner det lønnsomt å drive med reindrift fordi reindriften er mindre lønnsom».

Den 23. mai 2013 innga Sara klage over vedtaket. Reindriftsstyret vedtok 20. november 2013 med fem stemmer mot en ikke å ta klagen til følge. Det ble gitt slik begrunnelse:

Reindriftsstyret kan ikke utelukke at klagers reindrift blir ulønnsom, men vedtaket innebærer ingen nektelse av utøvelse av kultur. Da siidaandelen skal redusere til 75 dyr per 31.03.2015 er det en reell mulighet for at siidaandelens reintall kan falle under 50 rein i vårflokk, og dermed komme under anvendelsen av reindriftsloven § 16 (4). Reindriftsstyret viser til Reindriftsforvaltningens vurdering av avbøtende tiltak.
Konsultasjonsplikten etter ILO art. 6 anses overholdt og det vises til gjennomførte konsultasjoner med Norske Reindriftssamers Landsforbund og Sametinget i forbindelse med utarbeidelse av ny reindriftslov. Videre vises det til at konsultasjonsplikten er ivaretatt gjennom reindriftslovens bestemmelser om distriktets utarbeidelse av bruksregler. Reindriften er avhengig av et vellykket generasjonsskifte, og rekruttering er også nevnt i forarbeidene som et av momentene i vurderingen av om reindriften skal vurderes som bærekraftig.
Både lovtekst og lovens forarbeider er klar på at det skal foretas en forholdsmessig reduksjon av reintallet. Dersom loven er tilstrekkelig klar, vil loven etter rettspraksis gå foran rimelighetshensyn selv om resultatet kan bli urimelig for den enkelte. Videre kan ikke Reindriftsstyret se at hensynet til likebehandling kan spille inn ved vurderingen av vedtaket da reduksjon av reintall er nødvendig for å ivareta den videre levedyktigheten av reindriften i distriktet.

I forbindelse med departementets klagebehandling fikk distriktet en ny frist til 20. februar 2014 for selv å fastsette en reduksjonsplan. Slik plan ble ikke fastsatt. Landbruks- og Matdepartementet vedtok 10. mars 2014 ikke å ta klagen til følge. Av departementets vedtak framgår blant annet følgende:

Departementet viser til at krav om reduksjon av reintall er en konsekvens av at reintallet i siidaen overstiger fastsatt reintall. Reindriftsloven er klar på at dersom reintallet overstiger det som er fastsatt, er primærløsningen at siidaen skal utarbeide reduksjonsplaner, jf. reindriftsloven § 60 tredje ledd. Loven ga siidaen mulighet til selv å bestemme fordelingen av reduksjonen fordi siidaen anses nærmest til å vurdere konsekvensene av ulike hensyn innad i siidaen. Departementet vil videre påpeke at distrikt 20 er gitt anledning til å utarbeide reduksjonsplaner to ganger, senest gjennom departementets brev av 16. januar 2014. Distriktet kunne gjennom en reduksjonsplan besluttet å skjerme siidaandelen til Jovsset Ante I. Sara som er i en etableringsfase. Distriktet kunne også besluttet å omfordele reintallet slik at andeler som skal etablere seg kan få et høyere reintall. Reduksjonsplanene er en viktig del av reindriftslovens intensjon om økt intern styring i reindriften. Siden det ikke foreligger noen godkjent reduksjonsplan utarbeidet av distrikt 20, foreskriver reindriftsloven § 60 tredje ledd at det som en sekundærløsning foretas en forholdsmessig reduksjon. Det følger da av ordlyden at «hver» siidaandel, det vil si alle siidaandeler, skal «redusere det overskytende antall forholdsmessig». Bestemmelsen er klar på at det skal foretas en forholdsmessig reduksjon, og åpner ikke opp for andre løsninger. Etter at denne reduksjonen er gjennomført, har distriktet derimot anledning til å fremme en ny fordeling av reintall mellom siidaandelene om ønskelig. Videre vil departementet understreke at pålegg om reduksjon ikke innebærer at klager mister retten til å utøve reindrift.
[...]
Departementet viser til at bestemmelsen i § 60 om fastsetting av reintall bygger på at det er distriktet selv som skal utarbeide et økologisk bærekraftig øvre reintall for sommersiidaen, og at denne skal godkjennes av reindriftsmyndighetene. Distriktet får sitt reintall godkjent dersom det er sannsynliggjort å være økologisk bærekraftig. Distrikt 20 har fremmet et øvre reintall som ble vurdert å være økologisk bærekraftig og godkjent i LMDs vedtak av 23. januar 2013. Departementet vil videre understreke at det først og fremst er distriktets ansvar å holde reintallet på fastsatt nivå. Dersom reintallet overstiger det fastsatte, er det også distriktets ansvar å redusere reintallet. Utarbeidelse av en reduksjonsplan etter bestemmelsene i reindriftsloven § 60 tredje ledd er således også distriktets ansvar. Det er med andre ord distriktet som er gitt ansvaret for å ivareta hensynet til ungdom under oppbygging andre i en reduksjonsfase. Etter departementets vurderinger medfører det at reindriftsmyndighetene ikke er forpliktet til å konsultere om verken øvre reintall, eller om utarbeidelsen av reduksjonsplaner.

Reindriftsstyret vedtok den 16. september 2015 et pålegg til Jovsset Ánte Sara om å redusere reintallet i henhold til vedtaket av 10. mars 2014. Samtidig ble det gitt tvangsmulkt etter reindriftsloven § 76 på to kroner per rein per dag for rein som overstiger det fastsatte reintallet. Saras klage ble ikke tatt til følge ved departementets vedtak av 15. desember 2015.

Ved stevning 22. mai 2015 reiste Jovsset Ánte Sara søksmål ved Indre Finnmark tingrett mot staten v/Landbruks- og matdepartementet med påstand om at departementets vedtak av 10. mars 2014 om reintallsreduksjon er ugyldig. Staten tok til motmæle ved tilsvar av 3. juli 2015 med påstand om frifinnelse. Under saksbehandlingen avsa tingretten kjennelse om oppnevning av sakkyndig, hvoretter lærer Ingrid Mari-Anne Skum Gaup ble oppnevnt med mandat å gi en beskrivelse og vurdering av forutsetningene for å drive reindrift som hovednæring med et reintall på 75 dyr.

Indre Finnmark tingrett, satt med to meddommere, avsa 18. mars 2016 enstemmig dom med slik slutning:

Landbruks- og matdepartementets vedtak av 10. mars 2014 om redusert reintall i siidaandelen til Jovsset Ante I. Sara, er ugyldig.

Ifølge tingretten innebærer vedtaket en krenkelse av eiendomsvernet etter EMK P1-1, og at vedtaket derfor er ugyldig.

Staten v/Landbruks- og matdepartementet har anket dommen. Anken gjelder tingrettens bevisbedømmelse og rettsanvendelse. Jovsset Ánte Sara har tatt til motmæle. Ankeforhandling ble holdt i Tromsø 24.-26. januar 2017. Jovsset Ánte Sara ga forklaring. Det ble hørt fire vitner, hvorav tre sakkyndige vitner. Det ble for øvrig foretatt slik bevisførsel som framgår av rettsboka. Saken står i det vesentlige i samme stilling for lagmannsretten som for tingretten.

Ankende part – Staten v/Landbruks- og matdepartementet – har i hovedsak anført:

Reindriften er en næring. Reindriftsloven gir en mulighet til å prøve seg i næringen, men gir ingen garanti for å lykkes. Om det går bra eller dårlig avhenger av flere forhold, som hvilke valg familien har tatt tidligere, størrelsen på siidaandelen når den overtas, mulighetene for ekspansjon og de andre siidaandelenes holdning til å avgi rein. I denne saken valgte Saras far og bestefar å avvikle driften. Størrelsen på siidaandelen hadde over lang tid vært lav da Sara overtok, og siidaen hadde allerede da for mange rein. Sara fikk ikke de andre siidaandelene til å avgi rein slik at han kunne ekspandere. Dette er forhold som det er opp til siidaen å regulere. Staten blander seg ikke inn i disse forholdene. Tvisten er i realiteten en intern konflikt innen reindriften.

Sara har i liten grad vært utsatt for posisjonering. Det har kun vært mindre justeringer i reintall mellom siidaandelene. Sara ekspanderte selv med over 63 prosent økning i reintallet fra han overtok i 2010 til 2012. Han slaktet ingen rein i reindriftsåret 2011–2012, noe for øvrig heller ingen andre i siidaen gjorde. Uavhengig av hva han har ment, er effekten at Sara har posisjonert seg. Han er ikke et offer for posisjonering. Alle andre i siidaen har oppfylt pålegg om reduksjon i reintallet. Etter at det var klart at reintallet var for høyt, er han den eneste som har fortsatt å øke reintallet.

Da Sara overtok som siidaandelsleder, måtte han være klar over at det øvre reintallet for distriktet var 1 300 rein og at det faktiske reintallet var for høyt. Han var selv med på å vedta distriktets forslag om et øvre reintall på 2 000 dyr. Hans far og farfar hadde avviklet driften, og han overtok tantens siidaandel med få rein. Han hadde ingen avtale om å få øke sitt reintall.

Det kan ikke tas hensyn til reintall som er økt fra 116. En reduksjon fra 116 til 75 rein vil ikke påvirke Saras inntekter fra reindriften i betydelig grad. Hans framtidsmuligheter avhenger av om han kan bygge seg opp innen det øvre reintallet. Etter reduksjonen er situasjonen i siidaen ganske lik situasjonen før posisjoneringen. Noen analyse av konsekvensene av reduksjonen var ikke nødvendig fordi man bare trakk nivået ned til der det var før posisjoneringen tok til.

Reduksjonsreglene i reindriftsloven § 60 tredje ledd må forstås på bakgrunn av lovens formål, som blant annet er å legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift, som også sikrer god dyrevelferd, jf. reindriftsloven § 1. Loven ble vedtatt etter omfattende høringer med en rekke organisasjoner, og etter høringer og konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund.

For høyt reintall har stått på dagsorden i flere tiår. Da reindriftsloven ble vedtatt i 2007, var det politisk enighet på Stortinget om nødvendigheten av å vedta bestemmelsen om forholdsmessig reduksjon av reintallet. Vilkårene for forholdsmessig reduksjon er oppfylt i denne saken. Siidaen hadde ikke utarbeidet reduksjonsplan. Det var riktig å legge reintallet for 2012 til grunn for vedtaket fordi dette var første år etter fastsettelse av reintallet for siidaen. Antall rein på vedtakstidspunktet er irrelevant. Man må ha samme utgangspunkt når vedtaket skal rette seg mot alle siidaandelshaverne.

Vedtaket om reduksjon av reintallet krenker ikke eiendomsvernet etter EMK P1-1. Inngrepet består i reduksjon fra 116 til 75 rein. Inngrepet er ingen varig ordning. Begrensningen gjelder bare til reduksjonen er gjennomført. Sara er ikke fratatt retten til å ha rein. Han har mulighet til å la reinflokken vokse dersom de interne rettsforhold i siidaen tillater det. Den interne retten Sara måtte ha, kan håndheves for eksempel ved søksmål om erstatning eller med påstand om at han har rett til å ha et høyere reintall. Reindriftsloven av 2007 forutsetter ikke at man skal kunne ha reindrift som hovedvirksomhet.

Vedtaket om forholdsmessig reduksjon av reintallet gjelder midlertidig kontroll, og spørsmålet om hvorvidt vedtaket er forenlig med EMK P1-1 skal vurderes etter kontrollregelen. Det vises til EMDs avgjørelse 30. april 2013 i saken Lohuis og andre mot Nederland (37265/10) [EMD-2010-37265], hvor myndighetenes pålegg til grisebønder om reduksjon av antall griser ble vurdert etter kontrollregelen.

Generelt om vurderingen etter kontrollregelen gjelder at inngrepet må ha lovhjemmel, inngrepet må ha et legitimt formål og at det må være rimelig grad av proporsjonalitet mellom mål og middel. I denne saken er lovkravet oppfylt, og inngrepet har et legitimt formål. Spørsmålet er om inngrepet er forholdsmessig.

Avgjørende ved forholdsmessighetsvurderingen er om inngrepet innebærer en uforholdsmessig og urimelig byrde for individet. Det må vurderes konkret. Hvis alle rammes, er det mindre grunn til å se inngrepet som en individuell byrde. Her er regelen lik for alle, og Sara kan som enkeltindivid ikke sies å måtte bære en individuell og urimelig byrde. Det ligger ingen vilkårlighet i denne reguleringen. Staten har generelt en vid skjønnsmargin etter EMK P1-1, og skjønnsmarginen er enda større for tiltak etter kontrollregelen. Skjønnsmarginen kan ikke bortfortolkes ved å tolke EMK P1-1 i lys av SP artikkel 27. Bestemmelsene ivaretar ulike formål. EMK P1-1 verner eiendomsretten, ikke urfolk spesielt. Inngrepshjemmelen er i denne konkrete saken et resultat av politiske avveininger med stor demokratisk legitimitet i et spørsmål hvor tunge samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende.

Lovens regel om forholdsmessig reduksjon gir ingen åpning for et bunnfradrag, og Sara kan ikke ha hatt noen berettiget forventning om å få et slikt fradrag. Reduksjonen av reintallet skjer i tråd med det Sara kunne forvente. Lovgiver har valgt at det største antallet rein skal reduseres blant de som har flest rein. Dersom det skulle opereres med et bunnfradrag, ville disse ytterligere måtte redusere sitt reintall.

Vedtaket om reduksjon av reintallet er forenlig med SP artikkel 27. Bestemmelsen skal tolkes lojalt i samsvar med ordenes vanlige mening i den kontekst de er benyttet, og i lys av bestemmelsens formål, jf. Wienkonvensjonen av 1969 om traktatretten artiklene 31-33 og Rt-2008-1789 avsnitt 28.

SP artikkel 27 gir ingen innen minoriteten større rett enn andre. Ved fordeling av knapphetsgoder samer imellom, har SP artikkel 27 begrenset verdi, sml. Menneskerettskomitéens avgjørelse 27. juli 1988 i saken Kitok mot Sverige (197/1985) [CCPR-1985-197]. Også i Kitok-saken sto individuelle og kollektive minoritetsrettigheter mot hverandre. Tiltaket har i denne saken en fornuftig og objektiv begrunnelse, og er nødvendig for å beskytte minoriteten. Sara har ingen større rett enn andre siidaandelshavere til å drive med reindrift som hovednæring. Det er for stort press på reindriften. Hvis alle skal ha like mye, vil alle få for lite. Samisk kultur skal leve videre, og da må noen ha nok rein til å kunne brødfø familien for å føre tradisjonene videre.

Sara er ikke fratatt retten til å drive reindrift. Han er ikke nektet retten til å utøve sin kultur. Det er gjennomført konsultasjoner med Sametinget og reindriften om lovbestemmelsen. Det er ikke grunnlag for konsultasjoner på enkeltvedtaksnivå. Det foreligger ingen krenkelse av SP artikkel 27.

Staten v/Landbruks- og matdepartementet har lagt ned slik påstand:

1.	Staten v/Landbruks- og matdepartementet frifinnes.

2.	Staten v/Landbruks- og matdepartementet tilkjennes sakens kostnader for tingretten og lagmannsretten.

Ankemotparten – Jovsset Ánte Sara – har i hovedsak anført:

Det var ingen reelle konsultasjoner mellom staten og Sametinget forut for vedtakelsen av reindriftsloven i 2007. Det var heller ingen konsultasjoner med reinbeitedistriktene. Både Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund ønsket et bunnfradrag som et vern for de med et gjennomsnittlig eller et mindre reintall. Dette ble ikke etterkommet, og reindriftsloven har ikke slik demokratisk legitimitet som staten hevder.

Retten til å eie rein er beskyttet av EMK P1-1. Vedtaket om reintallsreduksjon er et inngrep i denne retten. Partene er enige om at spørsmålet om hvorvidt vedtaket er forenlig med EMK P1-1, skal vurderes etter kontrollregelen. I prinsippet er formålet med reintallsreduksjonen akseptabelt. Saken gjelder imidlertid ikke om reintallet skal reduseres, men hvordan reduksjonen skal fordeles. Det dreier seg ikke bare om en intern konflikt mellom private parter, men også om intern struktur og hvordan de unge skal ha muligheter til å etablere seg innen reindriften. Loven bør tolkes som om det ligger en forutsetning om å ha reindrift som hovedvirksomhet.

Ved vurderingen av inngrepet opp mot proporsjonalitetsprinsippet etter EMK P1-1, må det ses hen til at pålegget om å redusere reintallet til 75 har store konsekvenser for Sara. Han har som ung reindriftsutøver satt alle sine ressurser inn for å få en framtid i næringen. Reindriften gir ham sosial tilknytning, og ved å drive reindrift tar han ansvar for hele familien. Han vil som følge av reduksjonen få en betydelig reduksjon i sine inntekter.

For at inngrepet skal oppfylle proporsjonalitetskravet etter EMK P1-1, må det i alle fall foreligge en viss avkastning av og tilstrekkelig økonomi i driften til å få dekket utgifter til vedlikehold og oppussing. Det vises til EMDs storkammerdom av 19. juni 2006 i saken Hutten-Czapska mot Polen (35014/97) [EMD-1997-35014-2]. For Sara innebærer inngrepet at han knapt vil få noen kjøttproduksjon. Det kan umulig bli noe overskudd av driften. Han hadde vært konkurs allerede om det ikke var for hjelpen han får fra familien. Ved reduksjon til 75 dyr, vil han være i en sårbar og utsatt posisjon ved reinsdyrtap, og han står i fare for å få et reintall som faller under 50. Dersom dette vedvarer, vil han stå i fare for å måtte avvikle driften, jf. reindriftsloven § 16 fjerde ledd. Inngrepet er en delvis avståelse av beiterettigheter ved at Sara knapt får utnyttet beitene i distriktet. Dersom man avstår reinbeitearealer, får man de ikke tilbake igjen. Situasjonen er nå for øvrig slik at en annen siidaandel igjen har økt reintallet. Sara er i en svært sårbar situasjon om noen andre skulle velge å ikke slakte.

Ved vurderingen etter EMK P1-1 vektlegges det om det i lovgivningsprosessen er gjort utredninger som avveier motstridende interesser, jf. EMDs dom av 12. juni 2012 i saken Lindheim og andre mot Norge (13221/08 og 2139/10) [EMD-2008-13221]. Staten har ikke gjort noen slik analyse før vedtakelsen av reindriftsloven, og heller ikke før det ble truffet vedtak om reintallsreduksjon i denne saken. Fra tilleggslappeloven av 1897 fram til reindriftsloven av 1978, var det en ordning med et bunnfradrag på 200 rein ved reduksjon av reintall. Et slikt bunnfradrag er i tråd med den historiske rettslige tradisjonen i Norge. Staten hadde derfor en klar foranledning til å foreta en analyse av de ulike interessene før vedtakelsen av loven og før omstillingsprosessen ble påbegynt, slik reindriftsstyret anmodet om i sitt vedtak av 7. februar 2013, og som Sametinget senere også anmodet om.

EMK P1-1 bør også vurderes i lys av SP artikkel 27. Det bryter med folkeretten å forfekte at noen må bort fra reindriften for at gjennomsnittsinntekten skal øke, og at noen derfor skal ut av siidaen. Alle som er innen siidaen, har rett til fortsatt å være der.

Det var ingen konsultasjoner med reinbeitedistriktet. Bestemmelsen om forholdsmessig reduksjon av reintallet har ført til strategiske tilpasninger, og staten har derved bidratt til posisjoneringen innen reindriften. Slik har staten også bidratt til å ødelegge selvbestemmelsesretten ved å ødelegge siidaens autonomi.

Sara har fulgt praksis innen reindriften ved forsiktig å bygge opp sitt reintall. I perioden 2010 til 2011 var det en økning i reintallet i reinbeitedistrikt 20 Fálá på 40 prosent i gjennomsnitt, mens Sara bare økte sitt reintall med 22-23 prosent. Sara er den som har bidratt minst til overtallig rein i distriktet. Da vedtaket om reintallsreduksjon ble truffet, hadde han ikke fått noen melding om øvre reintall.

Det foreligger vilkårlighet og diskriminerende elementer ved eiendomsinngrepet. Systemet med reintallsreduksjon gir ikke rom for fleksibilitet, unntak eller justeringsmuligheter, noe som innebærer en uforholdsmessig og urimelig byrde for Sara, jf. EMDs dom av 28. juli 1999 i saken Immobiliare Saffi mot Italia (22774/93) [EMD-1993-22774]. For Saras del får inngrepet den virkning at hans drift ikke gir tilstrekkelig omsetning til å få offentlige tilskudd. Han rammes slik sett dobbelt så hardt som andre reindriftsutøvere. Han rammes hardere enn andre, og det er derfor ikke riktig å hevde at inngrepet rammer alle likt. Den forholdsmessige reduksjonen rammer de unge hardest, noe som også er diskriminerende. Tiltaket tar ikke hensyn til at kostnadene ikke reduseres selv om reintallet reduseres. På vinterbeiteområdene gjelder ingen forholdsmessig innsats mellom reindriftsutøverne, og Sara vil der hele tiden ha ansvaret for sin egen reinflokk. Det er heller ikke gitt samme informasjon til alle innen siidaen.

Det fastsatte reintallet på 75 dyr, medfører at det er umulig for Sara å dyrke sin kultur, jf. SP artikkel 27. Folkeretten verner også den økonomiske dimensjonen. Et enkeltindivid tilhørende minoritetsgruppen kan være rettighetssubjekt også i tilfeller hvor dets interesser strider mot interessene til gruppen som helhet, jf. Menneskerettskomitéens avgjørelse 27. juli 1988 i saken Kitok mot Sverige (197/1985) [CCPR-1985-197]. Denne saken gjaldt et tilfelle hvor samebyen hadde nektet klageren å gjenoppta reindrift etter at han hadde sluttet. Terskelen for å anse SP artikkel 27 som krenket antas i slike tilfeller å være høyere enn om statlige organer hadde truffet vedtaket. Vedtaket om reintallsreduksjon er ikke utslag av nødvendighet. I den foreliggende saken er det ikke nødvendig verken for reinbeitedistrikt 20 Fálá eller for reindriften som sådan, at noen skal ut. Sara sine interesser står ikke i motsetning til reinbeitedistriktets interesser.

SP artikkel 27 åpner ikke for at de rettighetene den regulerer kan begrenses ut fra ulike legitime formål. Her har staten ingen skjønnsmessig tolkningsmargin. Reindrift er vernet etter SP artikkel 27 som en tradisjonell næringsutøvelse. Urfolk har en særlig sterk beskyttelse etter bestemmelsen. Den foreliggende saken kan sammenlignes med saker om naturinngrep, hvor Menneskerettskomitéen har vurdert det slik at for å være forenlig med SP artikkel 27, må slike inngrep fortsatt gi reindriftsutøvere sikkerhet for et økonomisk utbytte av driften, jf. Menneskerettskomitéens avgjørelse fra 1994 i saken Ilmari Länsman mot Finland (511/1992) [CCPR-1992-511]. For Sara innebærer inngrepet at driften vil gå med betydelig underskudd. De økonomiske konsekvensene er dramatiske, ikke begrensede, som i Länsman-saken. Det følger av Länsman-saken og andre avgjørelser fra Menneskerettskomitéen at de berørte urfolksgruppene må ha hatt anledning til aktiv og reell deltakelse i beslutningsprosessen. Det har det ikke vært i dette tilfellet. Samlet sett innebærer inngrepet en betydelig innskrenking i Sara sin rett til kulturutøvelse, og over tid også en total utelukkelse fra denne retten. Vedtaket som nå står til prøving krenker Saras rett etter SP artikkel 27 til å dyrke sin kultur.

Jovsset Ánte Sara har lagt ned slik påstand:

1.	Anken forkastes.

2.	Jovsset Ánte Sara tilkjennes sakens omkostninger for lagmannsretten.

Lagmannsretten skal bemerke:

1. Lagmannsrettens prøvingskompetanse

Saken gjelder prøving av et forvaltningsvedtaks gyldighet. Domstolenes prøvingskompetanse beror i utgangspunktet på en tolkning av den enkelte lovbestemmelse. Reindriftslovens bestemmelser om fastsettelse av reintall inneholder et klart element av fritt skjønn for forvaltningen. Når reintallet er fastsatt, og siidaens reintall overstiger det fastsatte, foreligger det imidlertid lite innslag av skjønn for forvaltningen når tallet skal reduseres. Antallet skal reduseres forholdsmessig, jf. reindriftsloven § 60 tredje ledd. Slik sett har vedtak truffet av reindriftsforvaltningen i medhold av denne bestemmelsen karakter av å være lovbundne vedtak. Det er imidlertid ingen grunn for lagmannsretten i denne saken å fravike utgangspunktet for prøving av vedtak hvor lovhjemmelen anviser fritt skjønn for forvaltningen, og hvor domstolene skal begrense seg til kontroll av feil, som eventuelt vil lede til opphevelse av vedtaket. Noe annet er heller ikke anført. Domstolene kan prøve forvaltningens rettsanvendelse, herunder forholdet til våre menneskerettslige forpliktelser. Videre prøves saksbehandlingen og om vedtaket bygger på riktig faktum. Men det konkrete skjønnet prøves ikke utover en kontroll av om skjønnet er tilstrekkelig bredt og saklig, og at resultatet ikke fremstår som åpenbart urimelig, jf. Rt-2012-1985, avsnitt 142. Også i saker som berører menneskerettigheter, må prøvingen knytte seg til faktum på vedtakstidspunktet, jf. Rt-2012-1985 avsnitt 98.

2. Reindriftsloven av 2007 – reintall og reintallsreduksjon

Reindriftsloven av 2007 var forberedt av et lovutvalg som avga sin utredning 15. mars 2001, jf. NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven. Reindriftslovutvalgets forslag var noe annerledes enn det som ble det endelige lovvedtaket hva gjelder reintallsreduksjon i reindriftsloven § 60 tredje ledd. Utvalgets forslag til § 9-4 fjerde ledd i lovutkastet, hadde slik ordlyd:

Overstiger reintallet i siidaen det reintall som er fastsatt etter første eller annet ledd, skal hver ansvarlige enhet som har mer enn 200 rein, redusere det overskytende antall forholdsmessig. Har ingen siidaandeler et reintall over 200, skal det skje en forholdsmessig reduksjon i alle siidaandeler.

Utvalgets forslag innebar at det skulle foretas en prosentvis reduksjon av reintallet avhengig av antall rein i siidaandelen. Utvalget pekte på at vi hadde hatt en lignende regel for reintallsreduksjon i tidligere reindriftslovgivning helt tilbake til Tillægslappeloven av 1897. Utvalgets forslag var todelt. Reduksjon skulle først foretas for de siidaandeler som har mer enn 200 rein. Blant disse skulle det skje en prosentvis reduksjon. Hvor ingen siidaandeler har over 200 rein, skulle det skje en prosentvis reduksjon for alle andelene. Det vises til NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven, side 179.

Lagmannsretten ser reindriftslovutvalgets forslag i bestemmelsens fjerde ledd om å skjerme siidaandeler med 200 eller færre rein i sammenheng med utvalgets forslag til et femte ledd i samme bestemmelse om at det skulle kunne fastsettes et øvre reintall per siidaandel. Forslaget til bestemmelse var begrunnet slik i NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven, side 110:

Bakgrunnen for regelen er å hindre at distriktets reindrift alene utøves av noen få siidaandeler med mange rein, og hvor de som arbeider i reindriften først og fremst blir innleid arbeidskraft. En fastsettelse av et øvre reintall pr. siidaandel kan åpne for etablering av flere siidaandeler, og dermed gi de unge mulighet til å få ansvar for egen siidaandel. Dette vil igjen sikre rekrutteringen til reindriften. Skal reindriften bestå som næringsvei med alt den innebærer av kultur og samiske tradisjoner, er det nødvendig at det er mange mennesker som har en tilknytning til reindriften. En reindrift som kun utøves av noen få, vil ha vanskelig for å hevde sine interesser i konkurranse med andre brukerinteresser, og vil i seg selv svekke grunnlaget for en livskraftig samisk kultur.

Reindriftslovutvalget mente at siidaen burde gis en sentral plass i reindriftsloven, noe som førte til at Landbruks- og matdepartementet satte i gang en bredere utredning av de spørsmålene dette reiste. I påvente av utredningen og en mer omfattende lovrevisjon, så departementet behovet for å få vedtatt en begrenset endring av reindriftsloven knyttet til reintallsreduksjon og nye bestemmelser om sanksjoner. Endringsforslaget ble fremmet som Ot.prp.nr.99 (2004–2005). Det ble i proposisjonen foreslått et nytt femte ledd i § 2 i reindriftsloven av 1978, hvor første og andre punktum i utkastet har slik ordlyd:

Overstiger reintallet i distriktet det reintall som er fastsatt etter annet ledd første punktum, skal hver driftsenhet som har mer enn 200 rein, redusere det overskytende antall forholdsmessig. Har ingen driftsenhet et reintall over 200, skal det skje en forholdsmessig reduksjon i alle driftsenheter.

Departementet viste i proposisjonen til at den ressursmessige situasjonen for deler av reindriften i Finnmark fortsatt var vanskelig, og at det særlig var situasjonen i Vest-Finnmark som hadde stått i fokus. Departementet mente at dette tilsa gjennomføring av lovbaserte tiltak som på kort sikt kunne bidra til å legge et grunnlag for en økologisk bærekraftig reindrift, som igjen er en forutsetning for økonomisk og kulturell bærekraft. Det vises til Ot.prp.nr.99 (2004–2005) side 1 og 2. I likhet med reindriftslovutvalget mente departementet at det i første omgang var hensiktsmessig at de mindre enhetene ble skjermet, jf. side 6 i proposisjonen:

Prinsippet om forholdsmessig reintallsreduksjon forutsettes i første omgang å få anvendelse på distriktsnivå. Det er for distriktene det i dag er fastsatt høyeste reintall. Dette innebærer at alle driftsenheter med mer enn 200 rein i distriktet må gjennomføre en slik reduksjon dersom reintallet i distriktet er høyere enn det fastsatte. Har ingen enheter mer enn 200 rein, må alle enheter foreta reduksjon. Departementet har vurdert behovet for en slik grense, og ser det som hensiktsmessig at mindre enheter i første omgang skjermes.

Avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget ble underskrevet av kommunal- og regionalministeren og sametingspresidenten 11. mai 2005. Ved kongelig resolusjon 1. juli 2005 ble det stadfestet at de avtalte prosedyrene skal gjelde for hele statsforvaltningen. Bakgrunnen for fastsettelsen av konsultasjonsprosedyrene er urfolks rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, som ble ratifisert av Norge i 1990.

I Ot.prp.nr.25 (2006–2007) om reindriftsloven, side 10-11, er det redegjort for konsultasjonene med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) om ny reindriftslov. Det framgår her at det hadde vært en del utfordringer knyttet til konsultasjonene om offentlighetsspørsmål og ordinære lovprosedyrer, og at partene hadde hatt ulike forventninger til hvordan konsultasjonene skulle gjennomføres.

I forbindelse med konsultasjonene utarbeidet Sametinget posisjonsnotater. I Posisjonsnotat 2 av 10. februar 2006 til statsråden, undertegnet av daværende sametingspresident, går det fram at Sametinget støttet tanken om et mindretallsvern for å kunne opprettholde en økonomisk bærekraftig reindrift, også med sikte på å inkludere vern for utøvere under etablering. Sametinget så det imidlertid som nødvendig at grensen på 200 rein ble tatt ut av lovteksten og at denne heller skulle erstattes med en mer fleksibel ordlyd:

Sametinget kan ikke se at forarbeidene redegjør for hva som ligger til grunn for grensen på 200 rein og ser det som nødvendig at denne tas ut av lovteksten og erstattes med en mer fleksibel ordlyd som muliggjør konkrete helhetsvurderinger som åpner for forskjeller mellom reinflokkers sammensetning, geografiske forhold og andre forhold som det er naturlig å tillegge betydning. Nærmere regler om hvordan dette grovt sett skal tallfestes kan for øvrig innarbeides i forskrifts form slik at tallet 200 ikke blir stående eller kan forstås som det antall som konstituerer en økonomisk bærekraftig reindrift.

Av notatet framgår det at Sametinget stilte seg kritisk til en lovfestet reduksjonsmodell der statlige myndigheter i siste instans skulle avgjøre og anvende reduksjonsmodellen, og ga også uttrykk for at det ville være naturlig at en lovfestet reduksjonsmodell omfattet en konsultasjonsplikt med de berørte rettighetshavere.

Konsultasjonene var avsluttet 6. juni 2006. Etter dette utarbeidet departementet et nytt lovutkast som ble oversendt Sametinget for behandling i Sametingets plenum, jf. Ot.prp.nr.25 (2006–2007) om reindriftsloven, side 10. Da Sametinget 26.-28. september 2006 i plenum behandlet utkastet til ny reindriftslov, gikk man inn for å skjerme siidaandeler med 200 eller færre rein ved reintallsreduksjon. Sametinget uttalte blant annet følgende i plenumsvedtaket:

I samsvar med lovutvalgets forslag, må det inntas en bestemmelse om vern for de med gjennomsnittlig reintall eller et mindre reintall, ved pålagt reduksjon etter utkastet § 64. Siidaene må fastsette et minste fastsatt reintall. Det skal skje ved enstemmighet i siidaen. Hver ansvarlig enhet som har mer enn et minste fastsatt reintall, fastsatt av siidaen, reduserer det overskytende antall forholdsmessig. Dersom det ikke er enstemmighet i siidaen om et minste fastsatt reintall, skal lovutvalgets forslag på 200 rein gjelde. Dette vil bidra til å sikre unge reindriftsutøvere i etableringsfasen samt sikre økonomisk bærekraftig reindrift for alle reindriftsutøvere.

Etter det lagmannsretten forstår, var den nedre grense på 200 rein fjernet i det lovforslaget Sametinget behandlet i plenum, jf. henvisningen til at lovutvalgets forslag på 200 rein skulle gjelde.

Landbruks- og matdepartementet la 26. januar 2007 fram Ot.prp.nr.25 (2006–2007) om lov om reindrift (reindriftsloven). Av proposisjonen side 43-44 framgår det at forvaltningen av reindriftens ressurser og tilpasningen av reintallet i forhold til ressursgrunnlaget innebærer mange utfordringer, og fortsatte:

Reintall og beitebelastning har, når det gjelder Finnmark, stått på dagsorden i flere tiår uten at man har kommet fram til gode og omforente løsninger. I deler av Finnmark kan det se ut som begrenset slakteuttak resulterer i høy konkurranse om beitene, og derigjennom stor sårbarhet for harde vintre. Bestanden får vokse relativt ubegrenset i gode år med god tilgang til beitene, og preges av til dels store tap i år der beitene låses på grunn av is og snødekke. Per i dag er reintallet i mange områder i Finnmark betraktelig høyere enn det myndighetene anser som bærekraftig i forhold til ressursgrunnlaget.

Departementet påpekte også at reindriftsloven av 1978 var mangelfull når det gjaldt muligheten for å iverksette sanksjoner knyttet til reintallet. Departementet støttet Reindriftslovutvalgets forslag om å innføre en modell som innebærer at dersom reintallet i en siida er høyere enn det fastsatte, skal hver siidaandel redusere sitt reintall forholdsmessig. Departementet foreslo at siidaen selv skulle gis anledning til å gjennomføre nødvendig reintallstilpasning innen en nærmere fastsatt frist. Reduksjonsmodellen ville dermed bare få anvendelse der siidaen ikke vil gjennomføre eller lykkes med reintallsreduksjon. Departementet gikk imidlertid ikke inn for utvalgets forslag om at reduksjonen kun skal gjelde for de som har mer enn 200 rein, jf. Ot.prp.nr.25 om reindriftsloven, side 46.

Det framgår på samme side i proposisjonen at både Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) hadde gått inn for å skjerme siidaandeler med laveste reintall. Departementet mente imidlertid at forslaget om at siidaen selv kan bestemme hvordan en reduksjon skal gjennomføres, et stykke på vei ville imøtekomme de behov som var blitt påpekt fra Sametinget og NRL. Gjennom en slik modell ville siidaen gis mulighet til å skjerme mindre siidaandeler.

Departementets begrunnelse for ikke å skjerme de mindre siidaandelene var følgende, jf. Ot.prp.nr.25 (2006–2007) om reindriftsloven, side 46:

For det første vil lovens utgangspunkt om en forholdsmessig reduksjon innebære at de største enhetene må ta den største andelen av den vedtatte reduksjonen. Dersom det i tillegg til dette settes en nedre grense for når en siidaandel skal bidra til reduksjonen, vil det på sikt kunne føre til en uheldig næringsstruktur som både svekker den totale og den gjennomsnittlige lønnsomheten i siidaen. Med andre ord kan mulighetene til å drive en økonomisk forsvarlig reindrift bli undergravd. Dette er et annet standpunkt enn det som framkommer i Ot.prp.nr.99 (2004–2005), men er et resultat av en fornyet vurdering av dette spørsmålet.

Om Stortingets behandling av lovforslaget vises det til Innst.O.nr.72 (2006–2007) fra næringskomiteen om reindriftsloven, side 11, hvor det framgår følgende av flertallets vurderinger:

Dette flertallet viser videre til at de foreslåtte endringene i reindriftsloven må sees i sammenheng med Regjeringens og Stortingets målsettinger for reindriftspolitikken om en økonomisk, økologisk og kulturelt bærekraftig reindrift. Reindriften er avhengig av biologiske ressurser, og bruken av disse må være bærekraftige i et langsiktig perspektiv. Dette flertallet er enig i prinsippet om at det i stor grad bør legges til rette for et næringsmessig selvstyre, dersom det kan kombineres med ovennevnte hensyn, og regler som gjør det mulig for myndighetene å ivareta sitt ansvar på dette området. Det vises i denne forbindelse til at staten bl.a. har en overordnet plikt til å påse at reintallet ikke overstiger ressursgrunnlaget.

Departementets forslag til § 60 ble enstemmig vedtatt av Odelstinget 31. mai 2007, og bifalt av Lagtinget 7. juni 2007.

3. Prosessen for fastsettelse av reintall og gjennomføring av reintallsreduksjon

Prosessen for fastsettelse av reintall er i korthet beskrevet innledningsvis i denne dom. Spørsmålet om overbeiting og økologisk bærekraftig reindrift i Finnmark var et tilbakevendende tema etter at reintallet på Finnmarksvidda igjen steg etter sterk nedgang på 1990-tallet. I 2004 la Riksrevisjonen fram Dok.nr. 3:12 (2003–2004) Riksrevisjonens undersøkelse av bærekraftig bruk av reinbeiteressursene i Finnmark. Riksrevisjonen fulgte opp saken i 2008, 2009 og 2010. I Dokument 3:1 (2010–2011), jf. Innst.187 S (2010–2011), la Kontroll- og konstitusjonskomiteen til grunn at det skulle gjennomføres en ny forvaltningsrevisjon på reindriftsområdet, og viste til at det faktiske reintallet oversteg grensen for et økologisk bærekraftig antall selv om dette var blitt påpekt over lengre tid. I Riksrevisjonens Dokument 3: 14 (2011–2012), Riksrevisjonens undersøkelse av bærekraftig reindrift i Finnmark, overlevert Stortinget 14. juni 2012, konkluderte Riksrevisjonen med at målet om økologisk bærekraftig reindrift ikke var realisert. Store deler av Finnmarksvidda var overbeitet fordi reintallet ikke var tilpasset beitegrunnlaget. Ifølge Riksrevisjonen hastet det med å få vedtatt bruksregler med øvre reintall. Riksrevisjonen mente at det var vesentlige svakheter i Landbruks- og matdepartementets styring for å nå målet om en bærekraftig reindrift. Departementet måtte ifølge Riksrevisjonen sørge for at reindriftsloven og reindriftsavtalen, herunder økonomiske insentiver og sanksjoner, ble benyttet ved gjennomføringen av reintallreduksjon.

Riksrevisjonen pekte også på at Landbruks- og matdepartementet er folkerettslig forpliktet til å konsultere reindriftsnæringen, og at departementet burde vurdere om konsultasjonspraksisen mellom departementet, Sametinget og reindriftsnæringen kunne forbedres, slik at beslutningsgrunnlaget og legitimiteten i departementets styring ble styrket.

Samtidig fortsatte reindriftsforvaltningens arbeid med reintallsreduksjon. Reindriftsstyret vedtok på møte 26. juni 2012 å sende forhåndsvarsel til reinbeitedistrikt og siidaer om pålegg om utarbeidelse av reduksjonsplaner. Av vedtaket framgår det også at dersom reduksjonsplaner ikke var utarbeidet innen den frist som ville bli satt for den enkelte siida, ville reindriftsstyret foreta en forholdsmessig reduksjon i medhold av reindriftsloven. Det vises til redegjørelsen for prosessen i rapport av november 2012 fra en arbeidsgruppe som ble nedsatt i forbindelse med forhandlingene om reindriftsavtalen for 2012–2013.

Arbeidsgruppens mandat omfattet blant annet å kartlegge omfanget av utøvere som må slutte med reindrift, og kartlegge velferdsmessige og samfunnsmessige konsekvenser av de fastsatte reintall. Det framgår av rapporten at det i Vest-Finnmark reinbeiteområde, som omfatter Fálá siida, var det 15 siidaandeler med under 200 rein som var omfattet av reduksjonskravet. Disse 15 siidaandelene hadde et samlet reintall før reintallsreduksjonen på 2 212. Det totale reintallet i Vest-Finnmark reinbeiteområde var 87 365 fordelt på i alt 157 siidaandeler. I Øst-Finnmark reinbeiteområde var det 17 siidaandeler med et reintall lavere enn 200. Disse hadde et samlet reintall på 1 410 av et totalt reintall på 66 121 fordelt på i alt 132 siidaandeler.

Arbeidsgruppen gjorde også vurderinger av utslag av reintallstilpasningen og hva dette kunne innebære i endringer av antall siidaandeler. Av arbeidsgruppens rapport på side 54 framgår blant annet:

Pr. i dag er det flere distrikt og siidaer med siidaandeler som har i underkant av 200 rein, fordelt utfra det øvre fastsatte reintallet for distriktet. I slike distrikter må antall siidaandeler reduseres, slik at det blir mulig å leve av næringen for de siidaandelene som blir igjen. Ved forholdsmessig reduksjon vil det også bli en vesentlig økning i antall siidaandeler som er under en nedre grense på 200-250 rein. Det er vanskelig å se for seg at det for en familie i dagens samfunn er mulig å ha et akseptabelt inntektsgrunnlag basert på 200-300 dyr i vårflokk. Med en forholdsmessig reduksjon av reintallet uten at det også skjer en omstilling med avvikling av siidaandeler, vil mange enheter reduseres til en størrelse hvor de ikke gir grunnlag for økonomisk bærekraftig drift. Dette vil kunne innebære en situasjon som vil være svært vanskelig for de berørte.

Riksrevisjonens Dokument 3: 14 (2011–2012) om bærekraftig reindrift i Finnmark ble behandlet av Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite, som avsluttet sin Innst.103 S (2012–2013) av 27. november 2012 om Riksrevisjonens rapport slik:

Komiteen vil videre fremheve Landbruks- og matdepartementets særlige ansvar for å sikre et økologisk bærekraftig reintall i Finnmark og ber departementet sørge for at de virkemidlene som finnes i reindriftsavtalen, blir benyttet for å få ned reintallet.

Innstillingen ble behandlet av Stortinget 24. januar 2013 hvor komiteens innstilling ble enstemmig bifalt.

Sametinget ga på sin side, i vedtak 30. november 2012, uttrykk for stor forståelse for de bekymringene reintallsvedtakene påførte reindriftsutøverne, og var opptatt av at det skulle gjøres grundige konsekvensutredninger før det eventuelt ble gjort vedtak om forholdsmessig reduksjon av reintallet.

Slik lagmannsretten forstår det, er dette noe av bakgrunnen for at reindriftsstyret i vedtak av 7. februar 2013 viste til Riksrevisjonens rapport og Stortingets behandling, og fant det vanskelig på det tidspunkt å gjøre reintallsvedtak på siidaandelsnivå.

I forbindelse med reintallsfastsettelsen i 2012 ble det sendt ut 16 pålegg om reduksjonsplan til distriktene i Vest-Finnmark. Det var kun tre siidaer/distrikter som utarbeidet reduksjonsplan og gjennomførte denne. Det vises til Landbruksdirektoratets rapport 2016/7 om Utfordringer for selvstyre i reindriftsnæringen – Tiltak for å nå mål om bærekraftig reindrift, side 65. Hvordan denne prosessen konkret forløp for reinbeitedistrikt 20 Fálá og siidaandelen til Jovsset Ánte Sara, er det redegjort for innledningsvis i denne dom.

4. Om driften i siidaandelen til Jovsset Ánte Sara

Jovsset Ánte Sara har forklart seg for lagmannsretten om driften i siidaandelen og siidaen. Videre er driften i siidaandelen belyst gjennom saksdokumenter, gjennom forklaringen fra Jovsset Ánte Saras mor, og gjennom forklaring fra sakkyndig Ingrid Mari-Anne S. Gaup og hennes sakkyndige erklæring av 5. januar 2016.

Lagmannsretten legger til grunn at Jovsset Ánte Sara er vokst opp i en reindriftsfamilie. Ifølge hans mor har han alltid villet delta i det praktiske reindriftsarbeidet, og det ble tidlig klart at han skulle overta driften. Sara har gått på Samisk videregående skole og reindriftsskole. Han bor i foreldrehjemmet når han ikke er i arbeid med reindriften.

Da Jovsset Ánte Sara overtok som siidaandelsleder i 2010, var det 71 rein i siidaandelen. Siden har reintallet i siidaandelens vårflokk per 31. mars økt slik:

2011: 94
2012: 116
2013: 150
2014: 145
2015: 215

Nå er det ca. 350 rein i siidaandelen. Av Saras reindriftsmelding fra 2014–2015 framgår det at siidaandelen har ni andre medlemmer. Marit Ravna Sara hadde da 33 rein, mens Jovsset Ánte Saras farfar, far, bror, søster og tre søskenbarn hadde fra ingen til fire rein hver. Ifølge sakkyndig Gaup, viser reintallene fra 2010 til 2014 en reindrift i etableringsfasen.

Med siida menes en gruppe av reineiere som utøver reindrift i fellesskap på bestemte arealer, jf. reindriftsloven § 51. Med siidaandel forstås en familiegruppe eller enkeltperson som er en del av en siida, og som driver reindrift under ledelse av en person eller ektefeller/samboere i fellesskap, jf. reindriftsloven § 10 første ledd. Ansvaret som leder av siidaandel kan overføres til et barn, et barnebarn eller en annen person som oppfyller vilkårene i reindriftsloven § 9 første ledd for å eie rein i andelen, jf. lovens § 15 første ledd. Overføringen av siidaandelen i 2010 fra Marit Ravna Sara til Jovsset Ante Sara ble gjort under henvisning til bestemmelsene i reindriftsloven § 15.

Siidaandel er grunnenheten i systemet etter reindriftsloven av 2007, og omfatter gjerne flere reineiere, slik tilfellet er i siidaandelen som Jovsset Ante Sara leder. Siidaandelen inngår i Fálá siida, som i hovedsak består som én siida gjennom hele året. Det er seks siidaandeler i reinbeitedistrikt 20 Fálá. Ifølge bruksreglene for reinbeitedistrikt 20 Fálá, har reineierne gjennom siidaordningen de samme rettigheter til alle årstidsbeitene på like premisser. Enkelte år har distriktet vært delt opp i flere siidaer på høst- og vinterhalvåret, og under flytting til sommerbeite.

Reinbeitedistrikt 20 Fálá hadde i sine tidligere bruksplaner lagt opp til et reintall på 2 500, men i vedtak om bruksregler av 2. juli 2011 ble øvre reintall fastsatt til 2 000. Som nevnt innledningsvis i denne dom, vedtok reindriftsstyret 8. desember 2011 et øvre reintall for Fálá reinbeitedistrikt på 1 700 dyr i vårflokk, et tall som etter klage ble endret til 2 000. I perioden fra 2002 til 2006 var korrigert reintall pr. 31. mars under 2 000 for reinbeitedistriktet. Utviklingen i reintallet utviklet seg etter dette slik:

2007: 2 143
2008: 2 418
2009: 2 258
2010: 2 196
2011: 2 400
2012: 3 152
2013: 2 682
2014: 2 467
2015: 2 131 (ukorrigert reintall per 31. mars 2015)

Av bruksreglene fremkommer det videre at:

Reintallet i RBD 20 har variert gjennom tidene, og rundt begynnelsen av 1990-tallet toppet antallet til rundt 4000 rein. I ettertid har antallet gått ned og stabilisert seg i overkant av 2000 rein. Hovedgrunnen for denne nedgangen i antall rein er i sammenheng med bit for bit reduksjon av reinbeitene, som følger av by- og samfunnsutvikling i Hammerfest på Kvaløya. Dette har medført til reduksjon av beitearealene, og at driftsenhetene er redusert fra 10 til 6 enheter. 2 er døde og deres driftsenheter er avviklet. 2 har slaktet ned sine reinflokker og avviklet sine driftsenheter. Det er her grunner til å tro og mene at sommerbeite på Kvaløy utgjør minimumsfaktoren for bestemmelsene av reintall i RBD 20.

Reinbeitedistrikt 20 Fálá har sommerbeite på hele Kvaløya. Det framgår av bruksreglene at utviklingen som har funnet sted i Hammerfest og på Kvaløya for øvrig er enormt utfordrende for reindriften og beitebruken. Distriktets vinterbeite i distrikt 30C Østre sone beskrives som svært gode og stabile.

Ifølge bruksreglene for reinbeitedistriktet, legges det opp til en arbeidsfordeling beregnet etter reintallet per siidaandel. De mest sentrale oppgavene er ifølge bruksreglene «tilsyn, gjeting, samling, flytting, svømming, gjerdearbeid, vedlikeholdsarbeid gjerder og anlegg med flere».

Jovsset Ánte Sara er avhengig av bistand fra familien for å kunne drive med reindrift. Hans mor hjelper ham med papirarbeid som utfylling av skjemaer, korrespondanse og annet kontorarbeid. Han er også avhengig av hjelp fra familien i arbeidsintensive perioder i reindrifta. Reinflokken er på Kvaløya fra andre uke i mai til midten av september, hvor reinen må voktes. Jovsset Ánte Saras far har arbeidet for ham hele sommeren hver sommer. De andre reineierne i siidaandelen hjelper også til. Fra midten av september svømmer flokken til fastlandet hvor kalver blir merket, slaktedyr tas ut og flokken blir skilt. Da pleier også Jovsset Ánte Saras bror, søster og tante å delta i arbeidet i tillegg til Saras far.

Etter slaktingen flytter reinflokken til høstbeiteområdet, og fra begynnelsen av oktober til begynnelsen av desember flytter flokken til vinterbeiteområdene. Flyttveien er på totalt 25 mil, og flyttingen krever at reinen gjetes. Flokken når vinterbeiteområdene i begynnelsen av desember, hvor den oppholder seg til slutten av april. Vinterstid er det flere i siidafellesskapet som deler på kjøring og på å gjete reinen. Ifølge Jovsset Ánte Sara er det viktig å holde reinflokken samlet på vinterbeite. Det er ca. ti nabosiidaer, og det er nødvendig å unngå sammenblanding med andre reinflokker. De er alltid to som gjeter ved bruk av snøscooter. Ifølge Sara, kan han kjøre opptil 30 mil i løpet av en dag. Bruksreglenes utgangspunkt om en arbeidsfordeling beregnet etter reintallet per siidaandel, gjelder i praksis ikke i denne perioden. Sakkyndig Gaup har anslått at Jovsset Ánte Sara vinterstid har ca. en tredjedel av arbeidet med å gjete reinflokken.

Fra midten av april begynner flyttingen mot sommerbeiteområdet. De første årene flyttet Sara med de andre i distriktet og prammet reinene over sundet til Kvaløya. Våren 2013 brukte han biltransport for årskalvene. I 2014 og 2015 transporterte han hele flokken med trailer fra Suošjavri til Kvaløya.

Jovsset Ánte Saras reindrift er økonomisk marginal. Han eier ikke driftsbygninger. Han bruker bestefarens hus på Kvaløya sommerstid, og bestefarens og tantens gjeterhytter vinterstid og under flyttingene. Han eier ikke bil. Han bruker morens bil i næringen. Av eiendeler i driften har han, foruten reinene, en snøscooter, to ATVer og en båt til bruk ved kysten. Ifølge sakkyndig Gaup, har Sara vært registrert i merverdiavgiftregisteret, men han falt ut av registeret i 2014 fordi det ikke hadde vært registrert merverdiavgiftspliktig omsetning de siste tre år.

I perioden den sakkyndige har vurdert, som gjelder 2011–2014, gikk driften fra og med 2012 med underskudd. Inntektene ble redusert, og utgiftene økte i perioden. Ifølge sakkyndig Gaup viser regnskapet at Saras virksomhet er en bedrift i etableringsfasen.

I 2011 fikk siidaandelen etableringstilskudd og produksjonstilskudd. I 2012 fikk siidaandelen etableringstilskudd og rovviltskadeerstatning. Etter dette har siidaandelen verken fått tilskudd eller rovviltskadeerstatning. Det er et krav for å få tilskudd at leder av siidaandel i det siste kalenderåret har hatt en avgiftspliktig salgsinntekt fra salg av kjøtt fra rein i eget merke på minimum 50 000 kroner eksklusiv merverdiavgift, jf. forskrift 19. juni 2012 nr. 592 om tilskudd til siidaandeler og tamreinlag § 2a. Sara har ikke hatt tilstrekkelige salgsinntekter til å få tilskudd.

Jovsset Ánte Sara har hatt arbeid utenfor reindriften om sommeren. Han har fått noe økonomisk hjelp fra nær familie. I tillegg, og i tråd med tradisjonen innen reindriften, hjelper familiemedlemmer som har rein i siidaandelen til i arbeidet i arbeidsintensive perioder, slik beskrevet foran. Denne hjelpen har ifølge sakkyndig Gaup stor økonomisk betydning for Saras drift ved at han slipper å bruke lønnet arbeidskraft. Denne samarbeidsformen forutsetter imidlertid at alle har en egeninteresse i driften ved å eie rein, noe som innebærer at Jovsset Ánte Sara ikke kan eie alle reinene i siidaandelen.

5. Konsekvenser av å redusere reintallet i siidaandelen til 75

Landbruks- og matdepartementets vedtak av 10. mars 2014 innebærer at Jovsset Ánte Sara må redusere antall rein i sin siidaandel til 75. Konsekvensene for driften med et reintall på 75, er vurdert i to sakkyndige utredninger.

Den sakkyndige erklæringen avgitt av Ingrid Mari-Anne S. Gaup konkluderer slik:

Forutsetningene for å drive med reindrift som hovednæring med 75 rein for Jovsset Ante Sara i D-20 Fala over flere år, betrakter jeg som umulige utfra de beregninger og vurderinger jeg har gjort.

Gaup sin sakkyndige erklæring er imøtegått av seniorrådgiver Sveinung Rundberg og seniorforsker Torkild Tveraa i sakkyndig erklæring av 21. desember 2016. De konkluderer med at for Jovsset Ánte Sara vil grunnlaget for å leve av reindriften være bedre etter en reintallsreduksjon til 75 dyr med påfølgende øking i produksjon og verdi på slaktedyrene enn hva som er tilfellet med utgangspunkt på 116 dyr og tilhørende lav produksjon og verdi på slaktedyrene.

Ingrid Mari-Anne S. Gaup har i korthet basert sin vurdering på sammensetningen av reinflokken, hvor det er sett hen til at okseflokken hvert år må være mellom syv og ti prosent for å sikre reproduksjonen. Samtidig må simleflokken fornyes. Etter år med dårlig beite vil simlene ofte ikke bære kalv, og det vil ikke være mulig å slakte noe vesentlig dersom reintallet skal opprettholdes. Påfølgende år vil det ikke være noen ungbukker eller ungsimler, slik at et dårlig år vil påvirke produksjonen minst for de to påfølgende år.

Med utgangspunkt i ressursregnskapet for reindriftsåret 2012–2013 for reinbeitedistrikt 20 Fálá, har Gaup beregnet at simleflokken vil produsere 48 kalver (77 prosent), at det vil være et tap av 18 kalver (37 prosent) og tap av fem voksne dyr (7 prosent). Dette vil gi et beregnet slakteuttak på 25 dyr, som ut fra samme reindriftsårs priser ville tilsvart en salgsinntekt på ca. 25 000 kroner.

Som nevnt foran, er det et krav for å få tilskudd etter reindriftsavtalen at leder av siidaandel i det siste kalenderåret har hatt en avgiftspliktig salgsinntekt fra salg av kjøtt fra rein i eget merke på minimum 50 000 kroner eksklusiv merverdiavgift. Ifølge Gaup sine beregninger, vil Sara heller ikke oppnå salgsinntekter som overstiger 50 000 kroner ved å selge kjøttet privat. I et normalår vil inntektene mest sannsynlig være under omsetningskravet for å registrere seg i MVA-registeret, og salgsinntektene vil heller ikke være tilstrekkelige til å oppnå driftstilskudd over reindriftsavtalen.

Rundberg og Tveraa tar utgangspunkt i at en reduksjon i reintallet forventes å gi mer mat tilgjengelig per dyr, noe som vil gi større dyr og simler med større evne til å produsere kalv som lever opp og kan slaktes. Det vil gi økt produksjon og lønnsomhet per livdyr. Slaktevektene i reinbeitedistrikt 20 Fálá har over mange år vært blant de laveste i Finnmark. Lave vekter gir lav klassifisering av kjøttverdi og påfølgende lav verdi på slaktene. Dersom man forholder seg til sakkyndig Gaup sitt utgangspunkt om at det kan slaktes syv voksne og 18 kalver, må det korrigeres for at reduksjon i det totale reintallet vil føre til økt slakteverdi per slakt. De økologiske forventningene om at en reduksjon i reintallet vil gi mer mat per rein, som i neste steg gir større rein, høyere kalvetilgang og lavere kalvedødelighet, tilsier imidlertid at det av en flokk på 75 rein kan slaktes 13 voksne og 27 kalv. Dette vil gi den størst forventede inntekten og en forventning om salgsinntekt fra slakt som vil overstige grensen for å få produksjonstilskudd. For Jovsset Ánte Sara vil grunnlaget for å leve av reindriften være bedre etter en reintallsreduksjon til 75 dyr med påfølgende økning i produksjon og verdi på slaktedyrene enn hva som er tilfellet med utgangspunkt i 116 dyr og tilhørende lav produksjon og verdi på slaktedyrene. Lavere reintetthet og høyere vekter vil i tillegg gi mindre predasjon fra gaupe og jerv.

Lagmannsretten finner det sannsynlig at en reduksjon av reintallet i reinbeitedistrikt 20 Fálá til det høyeste fastsatte tallet på 2 000 rein vil medføre økt produksjon og økt verdi på slaktedyrene, slik de sakkyndige Rundberg og Tveraa har lagt til grunn. Det hefter likevel usikkerhet ved om og når en forventet måloppnåelse som vil utløse produksjonstilskudd for Sara vil inntreffe. Sakkyndig Tveraa opplyste at det ikke er gjort beitegranskning i Fálá, slik at man ikke har sikker kunnskap om hvor overbeitet området er. Lagmannsretten forstår det slik at det er knyttet usikkerhet til vekstpotensialet i beitekapasiteten i Fálá, og derfor også usikkerhet knyttet til hvor raskt den forventede økning i produksjon og slakteverdi vil kunne inntreffe. Det er også usikkerhet knyttet til de ytre påvirkninger reindriften er utsatt for som følge av at den drives på naturens premisser, som rovdyrtap og klimatiske variasjoner. Selv om økt beitekapasitet skulle føre til høyere kalvetilgang og lavere kalvedødelighet, vil Sara uansett være særlig sårbar for slike ytre påvirkninger fordi potensialet for slakteuttak i utgangspunktet er lavt. Saras siidaandel vil med et reintall på 75 også være sårbar ved nye pålegg om forholdsmessig reintallsreduksjon dersom andre siidaandeler skulle øke sitt reintall med den følge at det samlede reintallet i distriktet skulle overstige det høyeste fastsatte tallet.

Selv om det mest optimistiske alternativ skissert av Rundberg og Tveraa skulle slå inn, vil Sara uansett ikke kunne drive reindrift som næring med overskudd. Selv med salgsinntekter som skulle utløse produksjonstilskudd, vil driftsutgiftene langt overstige driftsinntektene, jf. sakkyndig Gaup sine beregninger. Uansett størrelse på flokken, må Sara ha tilgang til driftsmidler som driftsbygninger og kjøretøy. Driftsutgiftene er ikke proporsjonale med størrelsen på reinflokken. Det er de siidaandelene som har færre enn 200 rein som har de klart høyeste kostnadene per rein, jf. Gaup sin henvisning til totalregnskapet for reindrift for 2010–2011.

Etter lagmannsrettens vurdering innebærer etterlevelse av vedtaket at Sara ikke vil kunne drive reindrift med økonomisk overskudd. Det bringer lagmannsretten over til vurderingen av om vedtaket som påla Sara å redusere reintallet i siidaandelen til 75 dyr innebærer krenkelse av kulturvernet etter SP artikkel 27.

6. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27

6.1 Om tolkning av konvensjonsbestemmelsen

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter gjelder som norsk lov, jf. lov 21. mai 1999 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2 nr. 3. Konvensjonsbestemmelsen er gitt forrang fremfor norsk lov. Ved motstrid skal bestemmelser i konvensjonen gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. SP artikkel 27 har slik ordlyd i engelsk original tekst:

In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language.

Konvensjonsbestemmelsen skal tolkes lojalt i samsvar med ordenes vanlige mening i den kontekst de er benyttet, og i lys av bestemmelsens formål, jf. Wienkonvensjonen av 1969 om traktatretten artiklene 31-33 og Rt-2008-1789 avsnitt 28.

Konvensjonen overvåkes av FNs menneskerettskomité. Spørsmålet om hvilken virkning Menneskerettskomitéens fortolkning skal ha overfor intern norsk lovgivning ble vurdert av Høyesterett i Rt-2008-1764, hvor det ble konkludert med at en konvensjonstolkning foretatt av Menneskerettskomitéen må ha «betydelig vekt som rettskilde», jf. dommens avsnitt 81. Menneskerettskomitéens fortolkningspraksis vil derfor være av betydelig vekt ved vurderingen av om terskelen for ulovlig inngrep er overskredet i den foreliggende saken.

6.2 Konvensjonsbestemmelsen og forholdet til statlig regulering av samisk reindrift

Menneskerettskomitéen fastslår i generell kommentar 23 (1994) avsnitt 1, at artikkel 27 etablerer og anerkjenner en rettighet for individer som tilhører minoritetsgrupper. Etter artikkel 27 skal medlemmene av minoriteter ikke «nektes» rettigheter. Det er ikke tvilsomt at reindrift, som en tradisjonell samisk aktivitet, er kulturutøvelse som er beskyttet av SP artikkel 27. Artikkel 27 verner samene som etnisk minoritet, og gir individuelt vern for aktiviteter som utøves som ledd i minoritetens felles kultur. Dette innebærer at den enkelte reindriftsutøver ikke kan nektes retten til å drive med reindrift.

Den foreliggende saken gjelder statlig regulering av reindriften. I så måte vises det til Menneskerettskomitéens avgjørelse i saken Kitok mot Sverige (Communication No. 197/1985), avgjort i 1988. Saken gjaldt en svensk same, Ivan Kitok, som tilhørte en samisk familie som hadde drevet aktiv reindrift i et område i over 100 år. Kitok mistet sitt medlemskap i samebyen på grunnlag av en svensk lov som bestemte at medlemskapet tapes dersom en same bedriver et annet yrke over en periode på tre år eller mer. Med tap av medlemskapet mistet Kitok også sine rettigheter til reindriftsutøvelse, jakt og fiske. Lovens formål var å forbedre livsvilkårene til de samene som har reindrift som sitt primære utkomme, og å sikre grunnlaget for reindrift for fremtiden. Loven ga likevel samebyene en viss adgang til å tillate en same som hadde arbeidet over tre år i et annet yrke medlemskap samebyen. Samebyen avslo Kitoks søknad om medlemskap, men tillot ham å få være med på reindrift, jakt og fiske, selv om han ikke hadde noen rett til det. Den svenske staten anførte at konflikten som var oppstått først og fremst var en konflikt mellom Kitok og samebyen fordi det var opp til samebyen å avgjøre om en person skulle innvilges medlemskap eller ikke. Til det sistnevnte uttalte komiteen i avsnitt 9.4 i sin avgjørelse:

With regard to the State party's argument that the conflict in the present case is not so much a conflict between the author as a Sami and the State party, but rather between that author and the Sami community (see para. 3.4 above), the Committee observes that the State party's responsibility has been engaged, by virtue of the adoption of the Reindeer Husbandry Act of 1971, and that it is therefore State action that has been challenged.

Som i Kitok-saken, er statens ansvar i den foreliggende saken utløst av nasjonal reindriftslovgivning, konkret av reindriftsloven av 2007 og lovhjemlene som gir reindriftsmyndighetene kompetanse til å fastsette reintall og til å gjennomføre reduksjon av reintall. Saken gjelder derfor et statlig reguleringstiltak, ikke et internt forhold innen reindriften. For vurderingen av spørsmålet om det i en slik sammenheng foreligger en terskel for ulovlige inngrep, gir Menneskerettskomitéens praksis en del holdepunkter.

6.3 Nærmere om terskelen knyttet til krenkelse av retten til kulturutøvelse

Det gjelder en absolutt terskel for inngrep. Ved tiltak som substansielt griper inn i en økonomisk aktivitet som utøves som ledd i en felles kultur for urfolk som minoritet, kreves det at aktiviteten kan drives slik at utøveren er sikret et fortsatt økonomisk utbytte, jf. Ángela Poma Poma mot Peru (Communication No. 1457/2006), avsnitt 7.6, avgjort av Menneskerettskomitéen i 2009. Poma Poma-saken gjaldt inngrep mot vannressurser som var helt avgjørende for virksomheten til en urfolksgruppe som drev med alpakka og lama. Inngrepene var ødeleggende for klagerens livsgrunnlag. Det framgår av avgjørelsens avsnitt 7.7:

The Committee also observes that the author has been unable to continue benefiting from her traditional economic activity owing to the drying out of the land and loss of her livestock. The Committee therefore considers that the State's action has substantively compromised the way of life and culture of the author, as a member of her community.

Kravet om at aktiviteten kan drives slik at utøveren er sikret et fortsatt økonomisk utbytte, framgår også av Apirana Mahuika et.al. mot New Zealand (Communication No. 547/1993), avsnitt 9.5, avgjort i 2000. Klagerne var en gruppe maorier. De anførte at statlige fiskerireguleringer som begrenset deres rett til deltakelse i kommersielt fiske, krenket deres rettigheter etter SP artikkel 27. Av avsnitt 9.5 framgår blant annet:

In its case law under the Optional Protocol, the Committee has emphasised that the acceptability of measures that affect or interfere with the culturally significant economic activities of a minority depends on whether the members of the minority in question have had the opportunity to participate in the decision-making process in relation to these measures and whether they will continue to benefit from their traditional economy.

Videre vises det til Ilmari Länsman et. al. mot Finland (Communication No. 511/1992). Saken ble avgjort av Menneskerettskomitéen i 1994, og gjaldt spørsmålet om hvorvidt finske myndigheters tillatelse til å utnytte et steinbrudd i et område det ble drevet reindrift, var i strid med SP artikkel 27. Det sentrale i denne sammenhengen er komitéens uttalelse i avsnitt 9.8:

With regard to the author's concerns about future activities, the Committee notes that economic activities must, in order to comply with article 27, be carried out in a way that the authors continue to benefit from reindeer husbandry.

I NOU 2007:13 Den nye sameretten, bind A, side 198, er utsagnet fortolket slik at for å være forenlig med SP artikkel 27, må aktiviteten drives slik at reindriftsutøverne fortsatt er sikret et økonomisk utbytte fra reindriften. Lagmannsretten er enig i denne forståelsen. Formuleringen «to benefit from» må i denne sammenheng forstås slik at virksomheten genererer et økonomisk utbytte som kan gi grunnlag for reindriftsutøveren å fortsette med reindrift.

SP artikkel 27 omfatter imidlertid både nektelse («denial») og krenkelse («violation») av retten til kulturutøvelse, jf. Menneskerettskomitéens generell kommentar 23, avsnitt 6.1:

Although article 27 is expressed in negative terms, that article, nevertheless, does recognize the existence of a «right» and requires that it shall not be denied. Consequently, a State party is under an obligation to ensure that the existence and the exercise of this right are protected against their denial or violation.

Ifølge Samerettsutvalget 2, vil trolig tiltak som betydelig innsnevrer klagerens muligheter til kulturutøvelse, men uten at de innebærer en total nektelse, være i strid med bestemmelsen, jf. NOU 2007:13 Den nye sameretten, bind A, side 203. Tiltak som betydelig innsnevrer den enkelte reindriftsutøvers rett til å drive reindrift, vil ut fra dette være i strid med SP artikkel 27.

6.4 Krav om reell og aktiv deltakelse i beslutningsprosessen

En stat kan rettmessig fremme økonomisk utvikling, men statens handlingsrom sammenfaller i så måte med de forpliktelsene staten må iaktta etter artikkel 27, jf. Menneskerettskomitéens avgjørelse fra 2009 i Poma Poma-saken, avsnitt 7.4. I saker som får betydning for minoritetsgrupper, kan det innebære krav om reell og aktiv deltakelse (effective participation) fra den berørte gruppen i beslutningsprosessen, jf. Menneskerettskomitéens generell kommentar 23, avsnitt 7:

The enjoyment of those rights may require positive legal measures of protection and measures to ensure the effective participation of members of the minority communities in decisions which affect them.

Ut fra Menneskerettskomitéens praksis, må dette forstås som et krav om effektiv deltakelse i den forstand at deltakelsen har virket inn på avgjørelsens innhold. I Apirana Mahuika-saken synes bredt anlagte konsultasjoner med maoriene, som faktisk påvirket tiltakets innhold, å være hovedårsaken til at de omstridte fiskerireguleringene ble funnet forenlige med SP artikkel 27, jf. avgjørelsens avsnitt 9.6:

... Maori communities and national Maori organizations were consulted and their proposals did affect the design of the arrangement.

Lagmannsretten forstår Poma Poma-saken slik at Menneskerettskomitéen her forsterket kravet til reell og aktiv deltakelse i beslutningsprosessen. Ved tiltak som substansielt griper inn i en betydningsfull økonomisk aktivitet som utøves som ledd i en felles kultur for urfolk som minoritet, er ikke konsultasjoner tilstrekkelig, sml. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, som har bestemmelser om konsultasjonsplikt. I slike tilfeller gjelder det et krav om informert forhåndssamtykke gitt på fritt grunnlag fra de berørte medlemmene av urfolket («free, prior and informed consent»).

Dette forstås å være første gang Menneskerettskomitéen bifalt prinsippet om informert forhåndssamtykke gitt på fritt grunnlag, jf. Katja Göcke: The Case of Ángela Poma Poma v. Peru before the Human Rights Committee. The Concept of Free Prior and Informed Consent and the Application of the International Covenant on Civil and Political Rights to the Protection and Promotion of Indigenous People's Rights, i Max Planck Yearbook of United Nations Law, Volume 14, 2010, s. 337-370, på side 357. Fra avgjørelsens avsnitt 7.6 gjengis:

In the Committee's view, the admissibility of measures which substantially compromise or interfere with the culturally significant economic activities of a minority or indigenous community depends on whether the members of the community in question have had the opportunity to participate in the decision-making process in relation to these measures and whether they will continue to benefit from their traditional economy. The Committee considers that participation in the decision-making process must be effective, which requires not mere consultation but the free, prior and informed consent of the members of the community. In addition, the measure must respect the principle of proportionality so as not to endanger the very survival of the community and its members.

Det følger for øvrig av siste setning i det siterte avsnittet at et inngrep må være proporsjonalt; det må være forholdsmessighet mellom behovet for tiltaket og inngrepets omfang.

6.5 Om inngrepet er rimelig og objektivt begrunnet

Der hvor interessene til et enkeltindivid tilhørende en minoritetsgruppe som får begrenset sine rettigheter står mot interessene til andre medlemmer av gruppen som utøver parallelle rettigheter, eller står mot interessene til gruppen som helhet, kan det etter Menneskerettskomitéens fortolkning av SP artikkel 27 være grunnlag for å begrense individets rettigheter dersom inngrepet er rimelig og objektivt begrunnet, jf. Kitok-saken og Apirana Mahuika-saken.

I Kitok-saken bemerket Menneskerettskomitéen at å regulere en økonomisk aktivitet normalt er et anliggende for staten alene. Når aktiviteten utgjør et essensielt element i kulturen til et etnisk samfunn («ethnic community»), kan anvendelsen av reguleringene overfor et individ likevel falle inn under SP artikkel 27 (avsnitt 9.2). Komiteen fant at formålet med reguleringsadgangen til reindriften og den metoden staten hadde valgt for reguleringen, hadde en rimelig og objektiv begrunnelse (avsnitt 9.5). Komiteen pekte videre på at det var en åpenbar konflikt mellom lovens formål, som syntes å verne om rettighetene for hele minoriteten, og lovens anvendelse overfor et enkeltmedlem av minoriteten (avsnitt 9.8). I en slik situasjon må begrensingene overfor enkeltindividet ha en rimelig og objektiv begrunnelse, og må være nødvendig av hensyn til gruppens fortsatte livskraft («viability») og velferd («welfare»). Menneskerettskomitéen konkluderte med at det ikke forelå krenkelse av SP artikkel 27. Komitéen merket seg («notes») imidlertid at Kitok fremdeles hadde tillatelse, om ikke rett, til å delta i reindriften.

I Apirana Mahuika-saken uttalte Menneskerettskomitéen i avsnitt 9.6 at under omstendigheter hvor enkeltindividets rett til å utøve sin kultur er i konflikt med andre medlemmer av minoritetens rett til å utøve parallelle rettigheter, eller individets rett står mot interessene til gruppen som helhet, kan komitéen ta i betraktning om begrensningen er i hele gruppens interesse og om inngrepet er rimelig og objektivt begrunnet:

In such circumstances, where the right of individuals to enjoy their own culture is in conflict with the exercise of parallel rights by other members of the minority group, or of the minority as a whole, the Committee may consider whether the limitation in issue is in the interest of all members of the minority and whether there is reasonable and objective justification for its application to the individuals who claim to be adversely affected.

6.6 Utgangspunkt for den konkrete vurderingen

Lagmannsretten registrerer på bakgrunn av det som er beskrevet foran om prosessen fram mot vedtakelsen av reindriftsloven av 2007, at det er ulike tilnærminger til og syn på hvilken struktur som er mest hensiktsmessig for reindriftsnæringen. Reindriftslovutvalget så det som nevnt slik at det er nødvendig at mange mennesker har tilknytning til reindriften for at reindriften skal kunne bestå som næringsvei med alt den innebærer av kultur og samiske tradisjoner. Departementet gikk på sin side mot at det skulle settes en nedre grense for når en siidaandel skal bidra til reduksjonen fordi dette på sikt kunne føre til en uheldig næringsstruktur som kunne undergrave mulighetene til å drive en økonomisk forsvarlig reindrift, jf. Ot.prp.nr.25 (2006–2007) om reindriftsloven, side 46.

Det ligger ikke til domstolene å overprøve de hensiktsmessighetsvurderinger som ligger til grunn for det endelige lovvedtaket som hjemler gjennomføringen av reintallsreduksjon. Etter lagmannsrettens vurdering har reindriftslovens bestemmelser om reintall og om reduksjon av reintall en rimelig og objektiv begrunnelse ut fra reindriftslovens formål i § 1 om å legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane. Lovens formål er også å sikre forsvarlig dyrevelferd for tamrein. Spørsmålet er, slik lagmannsretten ser det, om det gjelder en skranke etter SP artikkel 27, og hvor denne eventuelt ligger, for inngrep overfor den enkelte reindriftsutøver ved metoden staten har valgt for regulering av reintallet, til tross for at formålet med reguleringsadgangen har en objektiv og rimelig begrunnelse.

6.7 Om fortsatt økonomisk utbytte av reindriften

Også der statlige reguleringer påvirker en tradisjonell næringsutøvelse for medlemmer av en urfolksgruppe, gjelder et krav om at medlemmene av urfolksgruppen fortsatt må kunne drive næringsutøvelsen med økonomisk utbytte. De foran gjengitte uttalelsene fra Menneskerettskomitéens avgjørelse i Apirana Mahuika-saken, som gjaldt statlige fiskerireguleringer, kan vanskelig tolkes annerledes, jf. avgjørelsens avsnitt 9.5.

Vedtaket om å redusere reintallet til 75 får som konsekvens at Jovsset Ánte Sara ikke vil ha et økonomisk utbytte av sin reindrift. Vedtaket innebærer også en reell fare for at han må avvikle reindriften.

Både staten og Sara har belyst spørsmålet om hvorvidt reineierne i siidaen posisjonerte seg ved å øke antall rein i sine siidaandeler forut for vedtakene om forholdsmessig reduksjon av reintallet. I reindriftsåret 2011–2012 leverte verken Jovsset Ánte Sara eller andre reineiere i reinbeitedistriktet dyr til slakteri. Reintallet i Reinbeitedistrikt 20 Fálá steg da med 752, fra 2 400 per 31. mars 2011 til 3 152 per 31. mars 2012. Jovsset Ánte Saras siidaandel hadde i samme periode en ganske beskjeden økning i faktiske tall, fra 94 til 116, altså en økning med 22 dyr. For ham var det nødvendig med et lavt eller fraværende slakteuttak i en periode om han skulle bygge opp reinflokken til et nivå som kunne gi økonomisk bærekraft.

Lagmannsretten ser ikke spørsmålet om posisjonering som avgjørende knyttet til vurderingen av om SP artikkel 27 er krenket. I den sammenheng er det likevel av betydning at en forholdsmessig reduksjon av reintallet framstår som et mer omfattende inngrep overfor en reineier som i utgangspunktet har så få rein at videre drift etter reduksjonen ikke vil bære seg økonomisk, sammenlignet med reineiere som har et høyere reintall og som fortsatt vil kunne ha økonomisk utbytte av reindriften etter reduksjon av reintallet.

Som bemerket foran, vil Saras siidaandel med et reintall på 75 også være sårbar ved nye pålegg om forholdsmessig reintallsreduksjon dersom andre siidaandeler skulle øke sitt reintall med den følge at det samlede reintallet i distriktet skulle overstige det høyeste fastsatte tallet.

Et reintall på 75 innebærer videre en reell fare for at siidaandelens reintall kan falle under 50. Reindriftsloven § 16 fjerde ledd bestemmer at hvis en siidaandel har hatt et reintall på under 50 i fem år, må den avvikles som siidaandel. Denne risikoen er omtalt i reindriftsstyrets vedtak av 20. november 2013 om pålegg om forholdsmessig reduksjon av reintallet for Jovsset Ánte Saras siidaandel. Det framgår av vedtaket at:

Hvis man tar med risiko for rovdyrtap, vanskelige værforhold på vinterbeite og øvrige faktorer, foreligger det en mulighet for at siidaandelens reintall faller under 50 rein i vårflokk, og siidaandelen kommer dermed inn under anvendelsesområdet til reindriftsloven § 16 fjerde ledd. Dette er et spørsmål som eventuelt må tas stilling til fem år etter at reduksjonen er gjennomført, og en eventuell avvikling av siidaandel er et faktum.

Det framgår for øvrig av vedtaket at avvikling av en siidaandel betyr at lederen må finne en annen siidaandel å ha sine rein i, eventuelt at reinen må slaktes. Hvis alle siidaandelens rein slaktes som følge av avvikling av siidaandelen, går reineiers merke ut av bruk, noe som kan medføre sletting av merke etter fire år, jf. reindriftsloven § 38 fjerde ledd. Når et merke slettes, mister vedkommende reindriftsretten slik den er beskrevet i reindriftsloven kapittel 2.

Det er imidlertid ikke uten videre gitt at det foreligger krenkelse selv om Sara ikke vil få økonomisk utbytte av en drift med 75 rein. Menneskerettskomitéen bruker formuleringen «continue to benefit», noe som beskriver et fortsatt økonomisk utbytte. Det er på det rene at Saras drift i perioden 2012–2014 gikk med underskudd. Spørsmålet blir da om også en virksomhet som går med underskudd forut for tidspunktet for et inngripende vedtak er beskyttet av SP artikkel 27. Lagmannsretten mener at spørsmålet i utgangspunktet må besvares bekreftende.

Jovsset Ánte Sara overtok en siidaandel med 71 rein i 2010, og som gjennomgangen av økonomien i driften foran viser, ville det være umulig for ham å få et økonomisk overskudd med et så lavt reintall. For Sara var det nødvendig å bygge opp reinflokken for å få en økonomisk bærekraftig drift. Sara har anført at han har fulgt praksis innen reindriften ved forsiktig å bygge opp sitt reintall. Det er en anførsel som ikke er bestridt, og som lagmannsretten legger til grunn. Erik Solem beskrev også slike mekanismer knyttet til bruken av drenger innen reindriften i Finnmark i boka Lappiske rettsstudier (1933), side 202-203.

Sakkyndig Gaup har i sin skriftlige erklæring bemerket at utviklingen i Saras reintall fra 2011 til 2014 viser en reindrift i etableringsfasen, og at regnskapstallene viser en virksomhet i etableringsfasen. Det avgjørende må etter lagmannsrettens vurdering være at Sara faktisk utøvde reindrift i tråd med tradisjonen innen reindriftskulturen da vedtaket om reintallsreduksjon ble fattet. Han må derfor som et utgangspunkt være beskyttet av SP artikkel 27 selv om driften gikk med underskudd forut for vedtaket om reintallsreduksjon ble fattet.

Menneskerettskomitéens praksis knytter ikke det økonomiske utbyttet til noen gitt størrelse eller til krav om at det økonomiske utbyttet må kunne forsørge en familie. Da Erik Solem utga boka Lappiske rettsstudier i 1933, så man det slik at en reindriftsfamilie trengte 200-250 dyr for å kunne «leve noenlunde rummelig», jf. boka side 184-185. Arbeidsgruppen som ble nedsatt i forbindelse med forhandlingene om reindriftsavtalen for 2012–2013, mente det var vanskelig å se for seg at det for en familie i dagens samfunn er mulig å ha et akseptabelt inntektsgrunnlag basert på 200-300 dyr i vårflokk. Lagmannsretten har ikke grunnlag til å ta stilling til denne vurderingen, og det er heller ikke nødvendig. Det sentrale er at vedtaket om å redusere reintallet til 75 får som konsekvens at Jovsset Ánte Sara ikke vil ha et økonomisk utbytte av sin reindrift.

6.8 Om reell og aktiv deltakelse i beslutningsprosessen

Av Landbruks- og matdepartementets vedtak av 10. mars 2014 framgår det avslutningsvis at reindriftsmyndighetene ikke var forpliktet til å konsultere verken om øvre reintall eller om utarbeidelsen av reduksjonsplaner. Dette standpunktet er begrunnet med at det etter reindriftsloven § 60 først og fremst er reinbeitedistriktets ansvar å holde reintallet på fastsatt nivå, og at det også er distriktets ansvar å utarbeide reduksjonsplan og å redusere reintallet dersom det overstiger det fastsatte tall. Staten har videre vist til at det ble gjennomført konsultasjoner med Sametinget og reindriften i forbindelse med vedtakelsen av reindriftsloven av 2007, og at det ikke er grunnlag for konsultasjoner på enkeltvedtaksnivå.

Av Apirana Mahuika-saken følger at omstridte statlige reguleringer kan være forenlig med SP artikkel 27 dersom den berørte gruppen reelt og aktivt har deltatt i beslutningsprosessen slik at deltakelsen har påvirket innholdet i reguleringen. Reindriftsloven er den første loven av betydning for samiske interesser som ble fremmet for Stortinget etter at konsultasjonsprosedyrene ble fastsatt. Det var derfor utfordringer knyttet til konsultasjonene vedrørende offentlighetsspørsmål og forholdet til ordinære lovprosedyrer, i tillegg til at det hadde vært ulike forventninger fra partene med hensyn til hvordan konsultasjonene skulle gjennomføres. Det vises til Ot.prp.nr.25 (2006–2007) om reindriftsloven, side 10. Lagmannsretten har ingen forutsetninger for generelt å vurdere kvaliteten av konsultasjonene. Det registreres at Sametinget i sitt posisjonsnotat 2 av 10. februar 2006 så det som nødvendig at grensen på 200 rein ble tatt ut av loven. Notatet forstås likevel å forsvare en beskyttelse av siidaandelene med lavt reintall, men på et mer fleksibelt grunnlag. Uansett forelå det senere fra Sametingets plenum og fra Norske Reindriftsamers Landsforbund en klar henstilling om å unnta siidaandelene med 200 eller færre rein fra reintallsreduksjonen, en henstilling som ikke ble tatt til følge.

I denne sammenheng ser lagmannsretten ikke grunn til å vurdere om vilkårene for informert forhåndssamtykke gitt på fritt grunnlag er til stede, jf. Menneskerettskomitéens uttalelser om dette i Poma Poma-saken. Det er en avgjørelse som uansett ble truffet i tid etter konsultasjonene om reindriftsloven. Men uaktet dette må Menneskerettskomitéens praksis forstås å stille krav om effektiv deltakelse i den forstand at deltakelsen har virket inn på avgjørelsens innhold. På dette sentrale punktet har verken reindriftens eller Sametingets deltakelse virket inn på lovens innhold.

Lagmannsretten ser at vedtaket om reduksjon av reintallet i denne saken er en direkte konsekvens av lovbestemmelsen om forholdsmessig reduksjon uten bunnfradrag, og at det derfor kan spørres om konsultasjoner på enkeltvedtaksnivå i denne saken ville hatt noen betydning. Lagmannsretten ser det likevel ikke som unaturlig om det hadde blitt gjennomført konsultasjoner også knyttet til gjennomføringen av reintallsreduksjonen. I alle fall synes det nærliggende med konsultasjoner med sikte på å finne mindre inngripende løsninger for de siidaer hvor reguleringen kunne «substantially compromise or interfere» driften for enkelte siidaandeler og i alvorligste fall innebære krenkelse av SP artikkel 27. Lagmannsretten viser i så måte til de prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget som ble fremforhandlet mellom regjeringen og Sametinget i 2005. Prosedyrene gjelder i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte, slik som lover og forskrifter, men også enkeltvedtak. Konsultasjonsplikten kan omfatte alle ideelle og materielle former for samisk kultur, herunder reindrift.

6.9 Foreligger det en konflikt mellom individuelle og kollektive minoritetsrettigheter?

Staten har under henvisning til den forannevnte Kitok-saken anført at også i den foreliggende saken står individuelle og kollektive minoritetsrettigheter mot hverandre. Lagmannsretten har vanskelig for å se det slik. Som nevnt foran, er det klart at staten ikke tok til følge henstillingen fra reindriften og fra Sametinget om å unnta siidaandelene med 200 eller færre rein fra reintallsreduksjonen. Uansett hvordan man måtte vurdere dette faktum i lys av kravet om aktiv og reell deltakelse i beslutningsprosessen, innebærer reindriftens og Sametingets syn at det i alle fall vanskelig kan hevdes at interessene til Jovsset Ánte Sara står i motsetning til interessene til reindriftsutøverne som helhet, sml. Kitok-saken. Saken hadde stilt seg vesentlig annerledes dersom reindriftsutøverne og Sametinget hadde ment at det ikke burde gis beskyttelse for siidaandeler med få rein. Ut fra konsultasjonene forut for vedtakelsen av reindriftsloven, kan det neppe hevdes at Saras interesser står i motsetning til gruppens interesser. Dette skiller den foreliggende saken både fra Kitok-saken og Apirana Mahuika-saken.

Lagmannsretten kan for øvrig ikke se at det er nødvendig av hensyn til reindriftens og reindriftsutøvernes fortsatte livskraft og velferd at Sara pålegges å drive med et reintall som ikke kan gi økonomisk utbytte, jf. Kitok-saken. Reguleringsmåten ved forholdsmessig reduksjon av siidaandelens reintall uten noen absolutt eller skjønnsmessig nedre grense, er ikke et utslag av nødvendighet, men av en vurdering av hva som er en hensiktsmessig næringsstruktur.

Ifølge Ken Uggerud var vedtaket om å nekte Kitok formelt medlemskap i samebyen reelt sett meget lite vidtgående, jf. Uggerud: Folkerett, samerett og skytefelt – en utredning om de menneskerettslige aspekter knyttet til en eventuell utvidelse av Mauken og Blåtind skytefelt, Institutt for offentlig retts skriftserie nr. 7/2000, side 57-58. Saken var likevel ikke kurant i forhold til innholdet i SP artikkel 27. Komiteen ga uttrykk for, etter en grundig gjennomgang av elementene i saken, å ha kommet til at det ikke foreligger brudd på artikkel 27 og da særlig under henvisning til at Kitok fremdeles hadde tillatelse, om ikke rett, til å delta i reindriften. Også ved det sistnevnte skiller den foreliggende saken seg fra Kitok-saken, hvor klageren i utgangspunktet sto formelt utenfor reindriften. Her gjelder den statlige reguleringen en aktiv reindriftsutøver som i utgangspunktet har et definert vern etter SP artikkel 27, også i økonomiske termer.

6.10 Konklusjon

Ved vurderingen av hvilke inngrep staten kan foreta i minoritetenes rettigheter etter SP artikkel 27, opererer ikke FNs menneskerettskomité med noen skjønnsmessig tolkningsmargin. Bestemmelsen utgjør følgelig en materiell skranke mot inngrep i kulturutøvelsen.

Lagmannsretten har kommet til at vedtaket som er utfordret ved søksmålet i denne saken dels bygger på feil forståelse av faktum, og dels på uriktig forståelse av hva som representerer krenkelse av SP artikkel 27.

Reindriftsstyrets vedtak av 26. februar 2013 bygger etter lagmannsrettens vurdering på uriktig faktum når det er lagt til grunn at det vil være grunnlag for fortsatt drift for denne siidaandelen etter en reduksjon på 35,6 prosent. Slik lagmannsretten forstår vedtaket, er dette det bærende argumentet for at SP artikkel 27 ikke er krenket. Lagmannsretten vurderer det slik at det ikke vil være mulig å drive denne siidaandelen med økonomisk overskudd med et reintall på 75, og viser til den konkrete vurderingen foran.

Landbruks- og matdepartementets vedtak av 10. mars 2014 forstås også å bygge på forutsetningen om at det vil være grunnlag for fortsatt drift for siidaandelen Sara leder med et reintall på 75. Departementet gir i vedtaket uttrykk for at pålegg om forholdsmessig reduksjon ikke innebærer at Sara mister retten til å utøve reindrift. Som nevnt foran risikerer Sara å miste reindriftsretten dersom hans merke går ut av bruk som følge av avvikling av siidaandelen, men tap av reindriftsretten er ikke et vilkår for at SP artikkel 27 er krenket.

Det sentrale er, slik lagmannsretten ser det, at Jovsset Ánte Sara ikke vil være sikret et fortsatt økonomisk utbytte av reindriften etter reintallsreduksjonen. Selv om reindriftslovens bestemmelser om reintall og om reduksjon av reintall har en rimelig og objektiv begrunnelse ut fra reindriftslovens formål, har lagmannsretten lagt til grunn at det er en terskel for når et inngrep anses som legitimt også ved statlig regulering av reindriften, og at terskelen for ulovlig inngrep er overskredet i dette tilfellet. Inngrepet har ingen legitim begrunnelse ut fra interessemotsetninger mellom Jovsset Ánte Sara og den berørte urfolksgruppen. Konsultasjonene med reindriftsutøverne og Sametinget forut for vedtakelsen av reindriftsloven viser tvert i mot at det er sammenfall i interessene.

Lagmannsretten viser også til Olje- og energidepartementets vedtak av 11. november 2016 i klagesak vedrørende Kalvvatnan vindkraftverk i Bindal og Namsskogan kommuner, som illustrerer at et inngrep kan overstige terskelen for det tillatte etter SP artikkel 27 overfor en minoritetsgruppe. Saken gjaldt klage fra to reinbeitedistrikt over NVEs vedtak som ga konsesjon til å bygge og drive vindkraftverket, og hvor departementet kom til at det ikke var grunnlag for å gi konsesjon. Departementet uttrykte blant annet følgende om SP artikkel 27:

Departementet viser til redegjørelsen ovenfor der det framgår at SP Art. 27 slår fast at den enkelte reindriftsutøver ikke kan nektes retten til å drive med reindrift. Selv om det innen folkeretten gjelder et proporsjonalitetsprinsipp, oppstiller folkeretten en absolutt grense for hvilke tiltak som kan tillates. Der det er berettiget tvil om et tiltak kan gjennomføres innenfor folkerettens materielle urfolksvern, kan ikke den ordinære samfunnsmessige avveining legges til grunn for om konsesjon skal gis.

Den foreliggende saken gjelder retten til kulturutøvelse for et enkeltindivid. Det kan bidra til å senke terskelen for hva som skal anses som en krenkelse. Det skal langt mindre til for at et enkeltindivid skal anses å ha blitt nektet retten til å utøve sin kultur, enn for at en større eller mindre minoritetsgruppe skal anses å ha blitt nektet denne retten, jf. NOU 2007:13, bind A, Den nye sameretten, side 195.

Lagmannsretten konkluderer etter dette med at Landbruks- og matdepartementets vedtak av 10. mars 2014, som pålegger siidaandelen til Jovsset Ante Sara å redusere antall rein i vårflokk i siidaandelen fra 116 til 114 dyr innen 31. mars 2013, fra 114 til 94 dyr innen 31. mars 2014 og fra 94 til 75 dyr innen 31. mars 2015, er ugyldig fordi vedtaket innebærer en krenkelse av Saras rett til å utøve sin kultur, jf. SP artikkel 27.

Med det resultat lagmannsretten har kommet til foran, er det ikke nødvendig å gjøre en inngående vurdering av om vedtaket også representerer en krenkelse av eiendomsvernet etter EMK P1-1. En slik vurdering vil ikke medføre endring i domsslutningen, og vil heller ikke ha andre rettslige konsekvenser enn det som følger av lagmannsrettens vurdering knyttet til SP artikkel 27.

7. Sakskostnader

Jovsset Ánte Sara har blitt innvilget fri sakførsel for tingretten og lagmannsretten. Der en part har fri sakførsel og motparten er et departement, skal den som har fri sakførsel ikke kreve at sakskostnadene betales til det offentlige, jf. Rt-2012-667 avsnitt 32. Sakskostnader tilkjennes derfor ikke.

Dommen er ikke avsagt innen lovens frist på grunn av stort arbeidspress ved domstolen.

Dommen er enstemmig.

Domsslutning

Anken forkastes.