Det nye utenforlandet

En ny type land kommer snart til Europa: det tidligere EU-landet. Skilsmisseforhandlingene mellom Storbritannia og unionen er uvanlig ubehagelige.

Skilsmisse: Det har lenge pågått harde forhandlinger mellom EU og Storbritannia om vilkårene for Brexit. I midten av november la May fram et forslag til avtale, til stor misnøye i egen regjering og i parlamentet. 

Storbritannia styrer mot det ukjente. 29. mars i fjor utløste landet artikkel 50 i EU-traktaten, der det heter at «(…) enhver medlemsstat kan beslutte å trekke seg fra unionen i samsvar med egne konstitusjonelle krav.».

Landet blir dermed det første som forlater unionen som i snart 70 år er blitt kjent for utvidelse og stadig tettere samarbeid. 

– Mange ser dette som vendepunktet i prosessen mot en «stadig tettere sammenslutning mellom de europeiske folk». Det kan være begynnelsen på en disintegrasjonsprosess, eller på en prosess med avskalling i stedet for utvidelser. Uansett bringer det EU og Europa over i en ny fase, sier Hans Petter Graver, professor ved Det juridiske fakultet.

Graver har, sammen med professor John Erik Fossum, nylig gitt ut boka «Squaring the circle on Brexit», med undertittel «Could the Norway model work?».

I den diskuterer de to UiO-professorene hvordan Storbritannia kan møte utfordringene med å bli det første landet som noen gang melder seg ut av EU.

– Uansett hvilken tilknytningsmodell britene velger, vil Norges erfaringer med EØS være viktige for dem, hvis de skal knytte seg opp til EUs indre marked og annet samarbeid på en eller annen måte, sier Graver. 

Vendepunkt: Brexit kan være starten på desintegrasjonen av EU, tror professor Hans Petter Graver. Foto: Ola Sæther

Britene står dessuten overfor det samme dilemmaet som Norge har stått overfor etter to folkeavstemninger med nei til EU: 

– På den ene siden vil de hevde sin formelle suverenitet, mens de på den andre side ønsker tilgang til markedet i en enhet som krever overnasjonale løsninger. Det er dette vi referer til med bokens tittel om «sirkelens kvadratur», sier Graver.

Sjokket

2013: Statsminister David Cameron lovte britene folkeavstemning om EU-spørsmålet dersom han fikk fornyet tillit som statsminister. Etter valgseieren reiste Cameron til Brussel for å forhandle fram nye premisser for medlemskapet med de andre EU-landene.

«Out of an ever closer union. Never part of a European super state», sa en seierssikker statsminister da han kom hjem fra Brussel. Han visste ikke hvor rett han skulle få.

Da valgdagen opprant sankthans 2016 sa 51,9 prosent at Storbritannia burde forlate unionen. «Brexit» var et faktum og Cameron gikk av. Under avstemningen hadde de stemmeberettigede fått to alternativer: «remain» (bli i EU) eller «leave» (forlate EU).

En stor utfordring er at det ikke er klart hva britene stemte over. Hva betyr egentlig «leave»?

– Det er klart at folkeavstemningen betyr at Storbritannia skal si opp medlemskapet i unionen. Men utover det er mye uklart. Hvor tett skal det fremtidige utenforlandet knytte seg opp til EU? Skal det være med i en tollunion, skal det delta i det indre markedet som Norge eller Sveits, skal det basere seg på en handelsavtale som Canada, eller skal det utvikle helt nye og egne former for samarbeid? spør Hans Petter Graver. 

Ingen kan si hvilket mandat avstemningen har gitt parlamentet og regjeringen eller hvilke løsninger som har folkets flertall bak seg. 

– Theresa May sa ganske klart etter avstemningen at «Brexit means Brexit», men hva betyr nå egentlig det? Det har de tydeligvis ikke engang vært enige om i regjeringen.

Historien om et motvillig partnerskap

Storbritannia har sittet urolig i båten helt siden landet ble medlem i Det europeiske fellesskapet i 1973. Allerede to år etter innmeldelsen, stemte britene over hvorvidt de skulle melde seg ut igjen. Da sa imidlertid to tredeler ja til å bli værende i det som den gangen het EEC.

– Det er en historie om motvillig partnerskap. Britiske regjeringer har vært interessert i friere handel og et stabilt og fredelig Europa, men skeptiske til mange av EUs øvrige initiativer, sier Øivind Bratberg.

Bratberg er førstelektor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo og en av Norges fremste eksperter på britisk politikk.

Britene har gjennom hele sitt medlemskap forhandlet fram avtaler som gjør at de kan holde seg mer uavhengige enn de øvrige medlemslandene. De åpnet ikke grensene med Schengen og ville ikke ha noen tukling med pundet da de så at marken og francen ble erstattet av euroen. 

På kontinentet har Storbritannia lenge blitt betraktet som «problembarnet» i unionen.

– De er store tilhengere av markedsdimensjonen ved EU. Men de har vært svært skeptiske til at markedstilgangen skal ledsages av overnasjonale institusjoner.

Etter hvert som EUs integrasjon tiltok (se introduksjonsartikkelen på de foregående sidene), økte misnøyen på øya

– En ting er å si ja til et fellesmarked. Noe annet er å ta inn over seg at EU regulerer alt fra containerstørrelse til miljøsertifisering og arbeidstakeres rettigheter. Parlamentets suverenitet over egen lovgivning er et absolutt grunnprinsipp i Storbritannias konstitusjonelle tradisjon. Men man kan ikke være fullt ut suveren og samtidig EU-medlem.

Særlig er det den britiske høyresiden som alltid har ønsket å få i pose (markedstilgang) og sekk (selvbestemmelse). 

– EU-utmeldingen begynte som et oppgjør på den britiske høyresiden. Det konservative partiet vil ha så mye marked som mulig, men forakter det EU står for. For dem er det et spørsmål om liv og død for Storbritannias selvråderett, sier Bratberg. 

– Vi har da våre tilløp til EØS- og Acer-debatter i Norge også, men ikke på dette nivået. Hvor kommer dette dramaet fra? 

– Storbritannia har en lang politisk historie hvor tre mil med sjøvann – den engelske kanal – har vært garantisten for fred og sikkerhet og ikke minst for den globale stormaktsstatusen de bygde opp gjennom imperiet. Det er denne historiske rollen som trues av europeisk integrasjon. Og insisteringen på å være en annerledes nasjon, som jo er et ikke ukjent argument også her hjemme.

Det vanskelige trilemmaet

Camerons utlysning av folkeavstemning ble i hjemlig presse raskt kalt den største skaden en statsminister har påført seg selv i britisk historie. 

Graver og Fossum definerer trilemmaet britene og EU står overfor, som en vekting av tre hensyn:

  • Landets formelle rett til å bestemme over egne lover og rettsregler
  • Demokrati og folkevalgt innflytelse
  • Tilgang til det europeiske markedet

Det pågår harde forhandlinger i Brussel. Ikke noe tyder på at resten av EU vil godta de britiske konservatives våte drøm: markedstilgang og fullstendig selvstyre.

Graver og Fossum mener EU viser statsaktige trekk i måten unionen håndterer forholdet til andre land:

– Selv om EU er en medlemsorganisasjon, betyr ikke dette at britenes hovedutfordring er å komme til enighet med unionens medlemsland. EU definerer seg som en egen politisk enhet som utgjør forhandlingsparten, som ikke er fri til å fastlegge og endre betingelsene for samarbeid med andre land. I likhet med en stat har EU en konstitusjon som setter rammer for internasjonalt samarbeid, og en domstol som utøver kontroll med om politiske beslutninger er i samsvar med konstitusjonen.

Ser vi tilbake på Storbritannia, peker Graver på en klar hovedutfordring: hvordan få tilgang til det europeiske handelsmarkedet, samtidig som man respekterer folkeavstemningens ønske om å ta tilbake beslutningsmyndighet fra EU.

– Hvor legitim er en avgjørelse som baserer seg på uklare premisser, og som støttes av knapt 52 prosent av befolkningen?    

– Konstitusjonelt er en slik folkeavstemning rådgivende. Dersom de brukes på en forsiktig måte kan rådgivende folkeavstemninger være en viktig måte for politikerne å få signaler for folket, sier Graver.     
    Etter brexit-avstemningen ble britiske velgere spurt om hvorfor de stemte for «leave». Hovedgrunnen til velgerne var ønsket om å ta tilbake suvereniteten.

Graver peker på et paradoks. 

– Hva for en suverenitet er det tale om? Det antatt ønskete resultatet av avstemningen var å flytte makt tilbake til parlamentet. Men det vi ser nå er det motsatte, sier Graver. 

Britene må se på at regjeringen får mer makt i brexit-forhandlingene med EU, mens parlamentet strever med å ta kontroll. Det er regjeringen som definerer forhandlingsmandatet, og det er den som forhandler med EU. 

– Parlamentet har ikke stort annet å gjøre enn å godta resultatet av regjeringens opplegg, enten det blir et brudd med EU eller et utkast til avtale. Hvis de får en avtale, vil de havne i Norges situasjon som er at EU-tilpasningen skjer som en ensidig tilpasning og at det er regjeringen og byråkratene som har den løpende kontakten med det som skjer i EU. 

Selv om parlamentet beholder den formelle lovgivningsmyndigheten, må de på en rekke områder bare treffe de beslutninger som er nødvendige for å følge opp de resultatene som er gitt gjennom regjeringens og EUs forhandlinger. 

– For at det hele skal gå opp må regjeringen til og med få fullmakt til å forplikte Storbritannia til å endre sin lovgivning. Dette påvirker også de løsningene som er utviklet i maktfordelingen mellom England på den ene siden, og Nord-Irland, Skottland og Wales på den andre, sier Graver.

Hvilken løsning får Storbritannia?

Det er tre hovedalternativer for Storbritannia: 

  • Hard brexit.
  • Myk brexit.
  • Ingen avtale. 

Blant de myke alternativene finner vi altså den norske modellen, som innebærer tilknytning til EU gjennom Efta og EØS (se fakta).

– Norge har klart å forene indre marked og opprettholde en formell nasjonal suverenitet, gjennom muligheten til å si nei til ny EU-lovgivning og gjennom at norske domstoler har beholdt siste ord når det gjelder hvordan lovene skal tolkes i Norge, forteller Graver.

Det er likevel ikke fritt fram for å komme med sine egne tolkninger.

– Hvis vi bruker denne retten på en måte som avviker for sterkt fra EU, fører det til at deler av samarbeidet oppheves. I praksis betyr dette at Norge og EU må forhandle om løsninger, og at norsk næringsliv og norske interesser mister markedsadgang, i alle fall i en overgangsperiode.

Politisk har Norge unngått dette gjennom at EØS anses som en kompromissløsning mellom partier og personer på begge sider av medlemskapsspørsmålet. 

– Kompromisset har ført til en avpolitisering av det meste av de daglige forbindelsene til EU, slik at en stadig EU-tilpasning har kunnet skje uten omfattende politiske diskusjoner, sier Graver.

Overhuset i det britiske parlamentet har stemt for en forhandling om tilknytning som ligner på forholdet mellom Norge og EU.

– Norge har, i likhet med Island, Liechtenstein og Sveits, en lang rekke avtaler med EU. For Norges vedkommende er EØS-avtalen den mest omfattende, men den er langt fra den eneste. Vi har Schengen- avtalen om grensekontroll, Dublin-avtalen om behandling av asylsøkere og mange avtaler om forskjellige typer av samarbeid, fra politisamarbeid til utenrikspolitikk og forsvar. 

Motstanden i Underhuset er langt større. 

– De ønsker seg skreddersøm, men det har EU gjort helt klart at ikke vil bli aktuelt, sier Graver.

Den alltid ulastelig kledde professoren utvider metaforen. 

– Dersom de ikke kan få skreddersøm, kan de kanskje nøye seg med målsøm? Hvilke avtaler man har varierer fra land til land. Hvert land har således sitt eget forhold til EU satt sammen av en rekke «prefabrikkerte» komponenter. Slik kan vi si at forholdet til EU bygger på standardiserte produkter som er sydd sammen på en unik måte for å passe til det enkelte land. Liechtenstein har til og med unntak fra fri bevegelighet for personer, et av de vanskeligste stridstemaene i forholdet mellom Storbritannia og EU, sier Graver.


Elefanten i båten

Det siste kapittelet i boka «Squaring the circle on Brexit» heter «Would Britain be an ‘elephant in the boat’?». Hva vil det få å si for Norge hvis, i denne sammenhengen, gigantlandet Storbritannia, skal inn i vårt lille EØS?»

– Det er ikke helt klart hvor sannsynlig dette scenarioet er. Men dersom de blir med i EØS, som et fullverdig medlem av Efta, vil det forrykke maktbalansen. Norge er i dag stormakten i Efta og har vent seg til å opptre med en viss arroganse, som av og til provoserer de andre. Det vil bli annerledes med Storbritannia i Efta. Derfor har også Islendingene vært mer positive til dette enn nordmennene.

I Underhuset står de folkevalgte på hver sin side av gangen og roper og kjefter på hverandre. I det norske stortinget har debatten som regel blitt tatt rolig i komiteene før vedtakene blir gjort i en halvtom stortingssal.

– Den politiske kulturen på de britiske øyene er svært forskjellig fra den norske. De vil lage mye mer støy rundt vedtak og implementeringen av nye regler. 

– Kan ikke dette være positivt i en norsk kontekst?

– Gjennom EØS fraskriver vi oss retten til å påvirke beslutningene. Det innebærer en reduksjon i demokratiet. Vi har heller ikke mange politiske diskusjoner om hvor langt vi skal strekke oss for å følge med i EU-tilpasningen. Det er også et demokratisk problem. Slik sett kan mer politisk oppmerksomhet og diskusjon ses som en styrking av demokratiet. På den andre side kan det med god grunn stilles spørsmål ved om EØS som konstruksjon i det hele tatt er mulig med en høy grad av politisering av de spørsmål som reiser seg. Slik sett vil britenes valg kunne føre til at også vi må velge mellom EU-medlemskap eller et reelt utenforskap, hvis det i det hele tatt er et mulig valg i dagens Europa.

Kan alt falle i fisk?

45 år som EU-medlem er over. Eller er det helt sikkert?
Idet denne temautgaven om EU kommer ut, er det bare fem måneder til Storbritannias utmeldelse av unionen etter planen skal fullbyrdes. Det er 28 måneder siden folkeavstemningen. Har de brukt 28 av 33 måneder uten å komme noen vei?

– Presset er enormt. Man jobber på en deadline, og alle vet at det er en klokke som ringer 29. mars neste år. Men løsningen virker ikke noe nærmere nå enn den gjorde for et år siden, sier Bratberg. 

Han kaller en EØS-aktig avtale for «en skrekkelig tanke» for britene. 

– Det er fullstendig svarteper. Det er det de har hatt, sømløs markedsadgang, minus det de ønsket mer av, nemlig medbestemmelse. Det er fallitt. 

– Må britene begynne å venne seg til tanken at de ikke klarer å løsrive seg fra EU? Kan brexit bli avlyst?

– Da må mye skje. Man må ha et mandat som kan oppheve mandatet som er gitt. Det må i så fall dreie seg om en ny folkeavstemning eller om et nyvalg som deler kortene ut på ny. I den beslutningsklemma man nå står, er det ikke umulig, men det er mange hindre som må forseres. Og tiden er knapp.

– Er det ikke udemokratisk å si til folket «vi likte ikke valget deres første gang, så dere får prøve på ny»?

– Det kommer an på innrammingen. Britene vet mye mer om denne avgjørelsen nå enn de gjorde for over to år siden. Det er heller ikke helt unaturlig at velgerne bes om å ta stilling til avtalen når den er ferdig forhandlet. Man kan se for seg at de får alternativene myk brexit, altså den framforhandlede avtalen, en hard brexit uten avtale, eller «remain», sier Bratberg.

Brexit vil ikke påvirke bare Storbritannia. Også EU vil merke at det mister en av sine tungvektere. 

– Det vil være et annet EU som står tilbake. Storbritannia er en økonomisk, militær og diplomatisk stormakt med fast plass i sikkerhetsrådet i FN. Dette vil gå tapt for EU dersom brexit føres i mål, sier Bratberg.

Fossum og Graver har navngitt boka si etter et uløselig, matematisk problem, som var kjent allerede for oldtidens greske matematikere. Problemet består i å konstruere et kvadrat med samme areal som en gitt sirkel. Da det i 1882 ble bevist at pi ikke er et algebraisk, men et transcendent tall, fulgte det logisk at problemet er uløselig. 

– Å bestrebe seg på å løse sirkelens kvadratur, brukes derfor i dag om mennesker som kaster bort tid på å løse et umulig problem. Er brexit av en slik karakter?

– Vi knytter begrepet til en tidlig karakteristikk av EØS-avtalen. Det ble da sagt at en slik avtale ikke kunne være mulig. Men den har vært bærekraftig, selv om den er «umulig». Politikk er det muliges kunst, også når det fra et teoretisk ståsted er umulig, sier Graver.
 

Av Morten S. Smedsrud
Publisert 16. nov. 2018 09:39 - Sist endret 16. nov. 2018 09:39
Legg til kommentar

Logg inn for å kommentere

Ikke UiO- eller Feide-bruker?
Opprett en WebID-bruker for å kommentere