Sakens bakgrunn
A ba i e-post 10. januar 2017 om innsyn i et brev/notat Bymiljøetaten i Oslo kommune hadde innhentet fra Kommuneadvokaten i Oslo. Bymiljøetaten hadde vist til Kommuneadvokatens brev/notat som begrunnelse for deres krav på gebyrer mot A.
Oslo kommune avslo innsynsbegjæringen i e-post 19. januar 2017. A påklaget avslaget på innsyn i e-post 27. januar 2017. Kommunen opprettholdt avslaget og oversendte saken til klagebehandling hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Som primær begrunnelse for avslaget viste kommunen til offentleglova § 15 andre ledd. Det ble samtidig argumentert for at vilkårene i offentleglova § 15 første ledd første punktum var oppfylt.
I vedtak 18. april 2017 opphevet Fylkesmannen kommunens vedtak, og ba kommunen om å foreta en ny vurdering. Fylkesmannen kom til at Bymiljøetaten ikke i tilstrekkelig grad hadde begrunnet at vilkårene i offentleglova § 15 andre ledd var oppfylt. Det ble også vurdert om vilkårene etter offentleglova § 15 første ledd første punktum var oppfylt, men Fylkesmannen kom til at kommunen ikke i tilstrekkelig grad hadde vist hvorfor Kommuneadvokaten var å anse som underordnet Bymiljøetaten i den aktuelle saken.
Kommunen foretok en ny vurdering og avslo innsyn på nytt i vedtak 11. mai 2017. Denne gangen var avslaget primært begrunnet i at vilkårene i offentleglova § 15 første ledd første punktum var oppfylt. Det ble blant annet vist til at Kommuneadvokaten etter Rettsinstruks for Oslo kommune, vedtatt 24. januar 2001, pliktet å gi råd til Bymiljøetaten, og derfor var å anse som underordnet Bymiljøetaten i relasjon til offentleglova § 15 første ledd. I tillegg ble det pekt på uttalelser i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G‑2009-419 (heretter «veilederen»), hvor det fremgår at Regjeringsadvokaten kan anses som et underordnet organ når det gir juridiske utredninger til regjeringen eller et departement. Etter kommunens syn måtte det samme gjelde for Kommuneadvokaten i forhold til Bymiljøetaten. Kommunen foretok også en vurdering av offentleglova § 15 andre ledd.
Fylkesmannen stadfestet kommunens avslag i vedtak 18. august 2017. Denne gangen sluttet Fylkesmannen seg til kommunens vurdering av at Kommuneadvokaten var å anse som underordnet Bymiljøetaten i den aktuelle saken og at de øvrige vilkårene for å avslå innsyn etter bestemmelsen var oppfylt.
Undersøkelsene i saken
1. Klagen til ombudsmannen
Saken ble brakt inn for ombudsmannen i brev 12. september 2017 fra advokat B på vegne av A. Klageren anførte blant annet at Kommuneadvokaten i Oslo ikke kan anses underordnet Bymiljøetaten i relasjon til offentleglova § 15 første ledd. Til støtte for dette ble det vist til uttalelser i forarbeidene og veilederen til offentleglova, som knytter spørsmålet om advokatråd kan unntas fra innsyn til bestemmelsen i offentleglova § 15 andre ledd. Klageren anførte videre at det uansett måtte gis helt eller delvis innsyn i dokumentet etter en meroffentlighetsvurdering, jf. offentleglova § 11.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter fant ombudsmannen grunn til å undersøke saken nærmere.
2. Om Kommuneadvokaten er å anse som underordnet Bymiljøetaten
I brev 24. november 2017 ble Fylkesmannen først bedt om å gi en nærmere redegjørelse for sitt standpunkt om at Kommuneadvokaten var å anse som underordnet Bymiljøetaten i relasjon til offentleglova § 15 første ledd. Det ble særskilt stilt spørsmål om det hadde noen betydning for vurderingen at Kommuneadvokaten i henhold til Rettsinstruks for Oslo kommune er underordnet bystyret og byrådet samtidig som Bymiljøetaten pliktet å benytte seg av Kommuneadvokaten.
Fylkesmannen viste i brev 15. desember 2017 blant annet til uttalelser i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 133 hvor det er uttalt at vurderingen av om et organ anses overordnet et annet i relasjon til offentleglova § 15 første ledd tar utgangspunkt i om «det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet». Fylkesmannen uttalte videre at det fremgår av veilederen til offentleglova punkt 7.3.2.2 at organer med en uavhengig stilling overfor forvaltningen ellers, blir regnet som underordnet til et organ dersom det har mulighet til å pålegge det generelle utredningsoppgaver, og at begrepet underordnet i offentleglova § 15 derfor er noe annerledes enn ellers i forvaltningsretten. Som en følge av dette la Fylkesmannen til grunn at Bymiljøetaten kunne pålegge Kommuneadvokaten slike utredningsoppgaver, og at Kommuneadvokaten derfor kunne anses som underordnet Bymiljøetaten.
Fylkesmannen viste også til at Regjeringsadvokaten var eksplisitt nevnt i veilederen som et eksempel på et ellers uavhengig organ som kunne anses underordnet et annet i relasjon til bestemmelsen. Etter Fylkesmannens syn var det ikke grunnlag for å behandle Kommuneadvokaten forskjellig fra Regjeringsadvokaten i denne sammenhengen.
Når det gjaldt ombudsmannens spørsmål om det hadde noen betydning at rettsinstruksen for kommunen ga Bymiljøetaten ikke bare rett, men også plikt til å bruke Kommuneadvokaten, samtidig som Kommuneadvokaten i oppdragssammenheng var underlagt bystyret og byrådet, uttalte Fylkesmannen:
«Slik Fylkesmannen ser det, skal begrepet «underordna organ» i offl. § 15 første ledd første punktum forstås noe annerledes enn ellers i forvaltningen. Det vises til veilederen pkt 7.3.2.2. Den organisatoriske inndelingen i Oslo kommune der f.eks. plan- og bygningsetaten er underordnet byrådsavdeling for byutvikling, som igjen er underordnet Byrådet og Bystyret, vil ikke ha avgjørende betydning for om vilkåret er oppfylt. Det følger av både forarbeidene og veilederen at det er tilstrekkelig for å bli regnet som «underordna organ» at et annet organ kan pålegge organet utredningsoppgaver og lignende. Videre heter det i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 133 at det ikke er noe vilkår om at organet må være direkte underordnet det organet som innhenter dokumentet. Ombudsmannens henvisning til at Kommuneadvokaten i oppdragssammenheng hører under bystyret og byrådet, kan derfor ikke ha avgjørende betydning for om vilkåret i offl. § 15 første ledd første punktum er oppfylt.»
Fylkesmannen kunne heller ikke se at Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 12. januar 2015 (JDLOV-2014-8529) kunne tas til inntekt for at det kun var offentleglova § 15 andre ledd som kunne anvendes som avslagshjemmel. Det ble også bemerket at Fylkesmannen hadde mottatt flere klagesaker hvor kommunen hadde avslått innsyn i dokumenter innhentet fra Kommuneadvokaten etter offentleglova § 15 første ledd.
3. Alternativ avslagshjemmel
Ombudsmannen spurte også Fylkesmannen om det var andre bestemmelser i offentleglova som kunne komme til anvendelse, uavhengig av om § 15 første ledd kunne benyttes.
Fylkesmannen viste til at offentleglova § 15 andre ledd kunne være en aktuell hjemmel og ga en nærmere redegjørelse for hvorfor vilkårene var oppfylt.
4. Meroffentlighet
Fylkesmannen ble bedt om å gi en mer utdypende og konkret redegjørelse for meroffentlighetsvurderingen. Det ble også spurt om Fylkesmannen hadde vurdert om det kunne gis innsyn i deler av dokumentet ut fra en slik meroffentlighetsvurdering.
Fylkesmannen viste blant annet til at hensynene bak offentleglova § 15 første ledd gjorde seg gjeldende med styrke ettersom det dreier seg om advokatråd som etter sin art var ment å være fortrolige. Det ble vist til at dokumentet inneholdt konkrete råd og egne vurderinger av hvordan Bymiljøetaten burde stille seg på saksfeltet. Videre uttalte Fylkesmannen at vurderingene enkelte steder syntes å være flettet sammen med Kommuneadvokatens vurdering av rettskildene. Det fremsto derfor som vanskelig for Fylkesmannen å skille ut de generelle premissene som det eventuelt kunne vært gitt innsyn i.
5. Klagerens merknader
I brev 18. januar 2018 kom klageren med merknader. Klageren viste blant annet til at det fulgte av praksis at korrespondanse mellom Kommuneadvokaten og andre enheter i kommunen ikke kunne unntas etter § 15 første ledd første punktum. En åpning for dette ville etter klagerens syn medføre en innsnevring av innsynsretten i strid med lovgivers intensjon. Videre mente klageren at Fylkesmannens vurdering etter § 15 andre ledd ikke var tilstrekkelig konkret. Når det gjaldt meroffentlighetsvurderingen mente klageren blant annet at dokumentet dreier seg om kommunens syn på om den har rettslig adgang til en bestemt myndighetsutøvelse, og at dette spørsmålet har stor betydning for A og andre aktører i bransjen.
Ombudsmannens syn på saken
Om Kommuneadvokaten er å anse som underordnet Bymiljøetaten
Etter offentleglova § 15 første ledd første punktum kan et dokument som et organ har innhentet fra et «underordna organ» til bruk i den interne saksforberedelsen, unntas fra innsyn når det er «nødvendig» for å sikre «forsvarlege interne avgjerdsprosessar».
Spørsmålet er om Kommuneadvokaten i Oslo er å anse som et underordnet organ til Bymiljøetaten i den aktuelle saken.
Ordlyden i bestemmelsen gir ingen nærmere anvisning på hva som ligger i begrepet «underordna organ», men i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 133 heter det:
«Avgjerande for om eit organ er overordna eit anna organ, er først og fremst om det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet. Ordinære direktorat vil vere underordna bestemte departement. Politidistrikta vil vere underlagde Politidirektoratet. Fylkesmannsembeta står i ei særstilling ved at dei administrativt er underlagt Moderniseringsdepartementet, medan dei på dei ulike fagområda som dei handterar vil vere underlagde vedkommande fagdepartement.
Mange organ vil ha ei uavhengig stilling i høve til den øvste sentrale statsforvaltninga ved behandling av enkeltsaker. Dette gjeld bl.a. klageorgan og tilsynsmyndigheiter. Dersom slike organ blir bedne om å utføre generelle utgreiingsoppgåver av organ som høyrer til den øvste statsforvaltninga, f.eks. i samband med lovendringar innanfor det aktuelle området, vil dei likevel i denne samanhengen måtte reknast som underordna organ.
Eit organ skal ikkje reknast som underordna organ berre fordi det har lovbestemt plikt til å gi fråsegn i ei sak, eller fordi fråsegn frå det aktuelle organet er viktig for å få saka forsvarleg opplyst.»
I veilederen til offentleglova punkt 7.3.2.2 er følgende uttalt om begrepet «underordna»:
«Om eit organ er underordna eit anna vil fyrst og fremst avhenge av om det eine organet har omgjerings- og instruksjonsrett overfor det andre organet. Etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum vil dessutan eit organ vere å rekne som overordna eit anna dersom det kan påleggje det andre organet arbeidsoppgåver på det aktuelle saksområdet.
—
Organ som ved handsaming av enkeltsaker har ei uavhengig stilling overfor forvaltninga elles, som visse ombod og tilsyn, blir rekna som underordna organ til organ som har høve til å påleggje dei generelle utgreiingsoppgåver. Dei vil likevel berre bli rekna som underordna etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum når det gjeld dokument som blir utveksla i samband med slike utgreiingsoppgåver og liknande som det overordna organet har pålagt dei å utføre. Dette inneber at omgrepet underordna organ i offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum er noko annleis enn elles i forvaltningsretten, sidan det her er tilstrekkeleg for å bli rekna som underordna organ at eit anna organ kan påleggje organet utgreiingsoppgåver og liknande. Til dømes har Patentstyret ei uavhengig stilling i avgjerda av søknader om patent mv. Nærings- og handelsdepartementet og Justis- og politidepartementet kan likevel innanfor sine ansvarsområde påleggje Patentstyret meir generelle utgreiingsoppgåver, og i denne samanhengen vil Patentstyret vere å rekne som underordna det aktuelle departementet ved bruken av offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum. Eit anna døme er Regjeringsadvokaten, som har ei uavhengig stilling i si rådgivingsverksemd. Etter instruksen for Regjeringsadvokaten 9. mai 1962 § 2 kan likevel regjeringa eller eit departement påleggje regjeringsadvokaten å gi juridiske utgreiingar. § 15 fyrste ledd fyrste punktum vil difor kunne brukast når Regjeringsadvokaten gir juridiske utgreiingar til regjeringa eller eit departement.»
Det følger av disse uttalelsene i forarbeidene og veilederen at det er tilstrekkelig for å anse et organ som underordnet et annet, at det kan bli pålagt arbeidsoppgaver av det andre organet. De organisatoriske forholdene ellers er dermed ikke nødvendigvis avgjørende.
I rettsinstruksen for Oslo kommune er det inntatt nærmere regler for Kommuneadvokatens organisering. Det fremgår følgende i punkt 8:
«Kommuneadvokaten er organisert som en kommunal etat.
Etaten hører i oppdragssammenheng under bystyret og byrådet. Etatens rådgivning og prosedyre utøves på uavhengig faglig grunnlag innenfor rammen av vanlige advokatetiske prinsipper.»
Om forholdet mellom Kommuneadvokaten og de øvrige kommunale etatene er det uttalt følgende i instruksen punkt 4:
«Kommunale virksomheter som utenfor og i rettssak trenger advokatbistand, har med de unntak som følger av denne instruksen, rett og plikt til å benytte Kommuneadvokaten.»
I instruksen punkt 5 er det nærmere spesifisert når saker bør forelegges for Kommuneadvokaten. Videre er det i instruksen punkt 9 angitt at én av Kommuneadvokatens oppgaver er at «[e]taten … etter anmodning [skal] gi råd og betenkninger om juridiske spørsmål og tilgrensende administrative og økonomiske spørsmål.»
Som det fremgår over, er ikke Kommuneadvokaten organisatorisk underordnet Bymiljøetaten. Kommuneadvokaten er organisert som en egen etat i kommunen, som er faglig uavhengig og ikke bundet av noen omgjørings- eller instruksjonsmyndighet i sin rådgivningsvirksomhet.
Det fremgår likevel av rettsinstruksen punkt 4 og 5 at de øvrige enhetene i kommunen, herunder Bymiljøetaten, har en nokså vid adgang til å benytte Kommuneadvokaten. Etter punkt 9 har Kommuneadvokaten en tilhørende plikt til, etter anmodning, å gi enhetene råd. Bymiljøetaten kan derfor innenfor rammene av instruksen pålegge Kommuneadvokaten arbeidsoppgaver. Den omstendighet at Bymiljøetaten under visse forutsetninger plikter å benytte Kommuneadvokaten, endrer ikke dette.
På denne bakgrunn legger ombudsmannen til grunn at Bymiljøetaten i den aktuelle saken har pålagt Kommuneadvokaten å utrede spørsmål om kommunens gebyrpraksis. Uttalelsene i forarbeidene og veilederen til offentleglova taler derfor for at Kommuneadvokaten må anses underordnet Bymiljøetaten når den pålegges slike oppgaver. Videre er Regjeringsadvokaten, når den driver rådgivningsvirksomhet, nevnt uttrykkelig i veilederen som et eksempel på et organ som kan anses underordnet regjeringen/departementene fordi disse organene etter særskilt hjemmel i instruks, kan pålegge Regjeringsadvokaten å gi juridiske utredninger. Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at det foreligger klare likhetstrekk mellom Kommuneadvokaten i Oslo og Regjeringsadvokatens organisering, og at det er vanskelig å se noen grunn til å vurdere disse ulikt i relasjon til offentleglova § 15 første ledd første punktum.
Det har vært anført av klageren at Kommuneadvokaten ikke kan anses underordnet Bymiljøetaten i relasjon til offentleglova § 15 første ledd første punktum, og at unntak må vurderes etter § 15 andre ledd fordi det er tale om advokatråd. Til støtte for dette er det blant annet vist til at de kildene som omtaler spørsmålet om unntak for råd innhentet fra offentlige advokater, uttrykkelig og utelukkende henviser til unntaksbestemmelsen i § 15 andre ledd.
Unntaket i offentleglova § 15 andre ledd har følgende ordlyd:
«Det kan vidare gjerast unntak for delar av et dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for den interne saksførebuinga si, når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.»
Etter denne bestemmelsen er det uten betydning hvem dokumentet er innhentet fra eller hvilken kompetanse de har. Terskelen for å gjøre unntak er generelt strengere enn etter første ledd. Videre gir bestemmelsen kun hjemmel til å gjøre unntak for deler av dokumentet.
Spørsmålet om det kan gjøres unntak for råd innhentet fra offentlige advokater, er vanligvis omtalt i forbindelse med denne bestemmelsen eller den tidligere bestemmelsen om unntak for dokumenter innhentet fra «særlige rådgivere» i offentlighetsloven 1970 § 5 andre ledd bokstav b.
Etter den tidligere offentlighetsloven var vilkårene for unntak for interne dokumenter utarbeidet av et underordnet organ, tilsvarende som for dokumenter utarbeidet av «særlige rådgivere». I Justis- og politidepartementets veileder til den tidligere offentlighetsloven, G‑0354 B, på side 43 er både regjeringsadvokaten og kommuneadvokaten nevnt som eksempler på «særlige rådgivere». Disse nevnes imidlertid ikke i veilederen som eksempler på underordnede organer. Dette spørsmålet antas imidlertid å ha hatt liten betydning etter den tidligere loven, ettersom vilkårene for å gjøre unntak var tilsvarende for dokumenter utarbeidet av «særlige rådgivere» som for underordnede organer.
Utvalget som utredet ny offentleglov, foreslo at systemet fra den tidligere offentlighetsloven, med ulike bestemmelser for å unnta dokumenter fra «særlige rådgivere» og fra underordnet organ, skulle videreføres. I NOU 2003: 30 på side 273 ble råd fra Regjeringsadvokaten nevnt, og det ble uttalt:
«Et typisk eksempel vil være råd fra advokat om hvorvidt og hvordan forvaltningen bør engasjere seg i en rettslig tvist. Rådgivningen kan komme fra Regjeringsadvokaten eller en privat advokat».
Dette forslaget dannet grunnlag for departementets utforming av offentleglova § 15 andre ledd slik den lyder nå, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 133 og 135. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) er det videre på side 139 uttalt følgende om forholdet mellom enheter i en kommune i relasjon til offentleglova § 15:
«Administrasjonssjefen må reknast som overordna organ i høve til alle einingane i kommunen. Det innbyrdes tilhøvet mellom einingane vil som oftast vere slik at det ikkje ligg føre noko over- og underordningsforhold, og unntaket i § 15 første ledd vil i slike høve ikkje kunne brukast på korrespondanse mellom einingane på nivået under administrasjonssjefen. Dersom korrespondanse mellom einingane på nivået under administrasjonssjefen har karakter av slike råd og vurderingar som er omfatta av § 15 andre ledd, vil dette unntaket kunne brukast.»
Noe av det samme er uttrykt i veilederen på side 118-119. I tillegg er det, på samme sted, gitt uttrykk for at unntaket i § 15 andre ledd kan være praktisk å bruke dersom kommunale enheter innhenter råd og vurderinger fra en kommuneadvokat.
I Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 12. januar 2015 (JDLOV-2014-8529) drøftet Lovavdelingen spørsmålet om Oslo kommune har rett til taushet om advokatråd og unntak fra innsyn for slike råd. Lovavdelingen konkluderte først med at Kommuneadvokaten hadde samme taushetsplikt som privatpraktiserende advokater, men at denne ikke «smittet over» på mottakeren av rådet i form av en rett til taushet. Til spørsmålet om hvilke hjemler som kunne danne grunnlag for unntak for advokatråd, ble det særlig vist til offentleglova § 15 andre ledd:
«Spørsmålet om unntak for advokatvurderingar blir derimot omtala i tilknytning til unntaket frå innsyn i offentleglova § 15 andre ledd og det tilsvarande unntaket frå partsinnsyn i forvaltningslova § 18 b andre ledd.»
Videre uttales det:
«Når det gjeld kommunar spesielt, er situasjonen at dersom ei kommunal eining har fått tildelt sjølvstendig avgjerdsrett på visse saksområde, og det i samband med eit slikt saksområde blir innhenta vurderingar frå ein kommuneadvokat, vil det vera unntaket i offentleglova § 15 andre ledd som er aktuelt. Sjå her Rettleiar til offentleglova side 119. Dersom det derimot ikkje er tale om kommunale einingar som har fått tildelt sjølvstendig avgjerdsrett, vil det kunne gjerast unntak etter offentleglova § 14 fyrste ledd for korrespondanse mellom kommunal administrasjon og ein kommuneadvokat som er ein del av kommunen.»
Som det fremgår ovenfor, har spørsmålet om å unnta advokatråd fra både offentlige og private advokater, med unntak av det som fremgår om Regjeringsadvokaten i veilederen til offentleglova, blitt knyttet opp til lovens § 15 andre ledd i de kildene hvor spørsmålet har blitt drøftet uttrykkelig. Dette kan indikere at lovgivers intensjon har vært at spørsmålet er regulert utelukkende av § 15 andre ledd. Samtidig bygger ikke utsagnet i veilederen som slår fast at Regjeringsadvokaten kan anses underordnet regjeringen/departementene, på noe direkte utsagn i forarbeidene. Standpunktet er så vidt vites heller ikke kommet til uttrykk i noen uttalelser fra ombudsmannen eller Lovavdelingen, eller i en klar praksis etter den tidligere loven.
Ingen av kildene som det er vist til ovenfor, tar imidlertid stilling til spørsmålet om det utelukkende er offentleglova § 15 andre ledd som regulerer spørsmålet om unntak for råd fra en offentlig advokat. Uttalelsene i forarbeidene i tilknytning til begrepet «underordna organ» i offentleglova § 15 første ledd er på sin side klare på at det er tilstrekkelig at det ene organet kan pålegge det andre arbeidsoppgaver. Utover dette er det ingenting i ordlyden i første eller andre ledd som tilsier at det kun er unntaket i offentleglova § 15 andre ledd som kan benyttes på advokatråd.
Slik offentleglova er lagt opp, vil det dessuten ofte være tilfellet at vilkårene i flere bestemmelser er oppfylte og anvendelige. Dette gjelder også for forholdet mellom offentleglova § 15 første ledd og andre ledd. I veilederen til offentleglova er det i punkt 7.3.4.1 uttalt følgende om forholdet mellom disse bestemmelsene:
«Vidare vil føresegna [i offentleglova § 15 andre ledd] også kunne brukast på dokument som eit overordna organ innhentar frå eit underordna organ og for dokument som eit departement innhentar frå eit anna departement, men sidan unntakshøvet etter § 15 andre ledd er snevrare enn etter § 15 fyrste ledd, vil unntaket i § 15 andre ledd i praksis ikkje ha noko å seie for slike dokument.»
Etter dette er ombudsmannen kommet til at det er tilstrekkelig for om et organ er å anse som «underordna» i relasjon til offentleglova § 15 første ledd, at det kan pålegges arbeidsoppgaver av et annet organ. Selv om det i enkelte kilder finnes henvisninger til at offentleglova § 15 andre ledd regulerer spørsmålet om unntak for råd fra offentlige advokater, må det samme utgangspunktet gjelde for vurderingen av om slike råd kan unntas etter bestemmelsen. I denne saken må dette vilkåret anses oppfylt fordi Kommuneadvokaten er blitt pålagt arbeidsoppgaven av Bymiljøetaten i henhold til rettsinstruksen i Oslo kommune.
Ombudsmannen har derfor ikke innvendinger mot Fylkesmannens standpunkt om at Kommuneadvokaten må anses underordnet Bymiljøetaten i denne saken. Fylkesmannens begrunnelse knyttet til de øvrige vilkårene etter første ledd, gir heller ikke grunn til rettslige innvendinger herfra. Etter dette er det heller ikke grunn til å gå nærmere inn på en eventuell vurdering av om vilkårene i § 15 andre ledd er tilstede.
Meroffentlighetsvurderingen
Selv når det er hjemmel for å unnta et dokument fra innsyn etter offentleglova § 15 første ledd, følger det av offentleglova § 11 at forvaltningen har en plikt til å vurdere om det likevel skal gis helt eller delvis innsyn. Det avgjørende for vurderingen er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for det. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 129 heter det:
«Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.»
I veilederen til offentleglova punkt 4.9.2 er det blant annet uttalt følgende:
«Ein må òg leggje vekt på innhaldet i dokumentet. Dersom unntaksføresegna er gitt for å verne bestemte prosessar eller sikre fortrulege diskusjonar, vil det vere større grunn til å gi innsyn i dei delane av dokumentet som inneheld faktiske opplysningar enn i skjønsvurderingar.
—
Meirinnsynsvurderinga må gjerast konkret i samband med det enkelte innsynskravet. Ein kan likevel òg leggje vekt på meir langsiktige skadeverknader av å gi innsyn. Dette vil særleg vere aktuelt for interne dokument som kan haldast utanom innsyn etter §§ 14 og 15. Desse unntaka skal verne om interne avgjerdsprosessar i forvaltninga, og det er her sentralt å unngå at andre organ eller personar innanfor det same organet blir meir tilbakehaldne med å kome med frimodige råd og vurderingar. Difor vil det nokså gjennomgåande ikkje vere grunn til å utøve meirinnsyn i dei delane av dokument som kan haldast utanom innsyn etter offentleglova § 14 og § 15 som inneheld råd og vurderingar.»
Som det fremgår, må det foretas en konkret vurdering knyttet til innholdet i det aktuelle dokumentet og den aktuelle situasjonen. Det er ikke tilstrekkelig kun å vurdere de generelle hensynene som begrunner unntaksregelen. Det må vurderes om disse hensynene gjør seg gjeldende for de aktuelle opplysningene. Når behovet for unntak er å verne bestemte prosesser eller sikre fortrolige diskusjoner, som er tilfellet her, er det mindre grunn til å ikke gi innsyn i faktiske opplysninger. Det må videre foretas en konkret vurdering av de enkelte opplysningene i dokumentet. Meroffentlighetsvurderingen vil særlig ha noe å si for dokumenter som det kan nektes innsyn i etter offentleglova § 15 første ledd, der det er klart avgrensede deler av dokumentet som inneholder opplysninger det er nødvendig å gjøre unntak for av hensyn til å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser, jf. veilederen punkt 7.5. I slike situasjoner bør det utøves meroffentlighet i de andre delene av dokumentet.
I det opprinnelige vedtaket fra Fylkesmannen synes meroffentlighetsvurderingen å være gjort for dokumentet som sådan. Det er ikke knyttet noen konkrete merknader til de ulike punktene i brevet. Som svar på ombudsmannens undersøkelsesbrev har Fylkesmannen uttalt at Kommuneadvokatens råd og vurderinger enkelte steder er flettet sammen med vurderingen av rettskildene på en slik måte at det vil være vanskelig å skille ut de mer generelle premissene i brevet. Fylkesmannen har vist til at dokumentet fra Kommuneadvokaten inneholder konkrete råd og egne vurderinger av hvordan Bymiljøetaten bør stille seg på saksfeltet. Innsyn i dokumentet kan derfor føre til at Kommuneadvokaten i fremtiden vil bli mer tilbakeholden med å komme med frimodige råd og vurderinger. Fylkesmannen har videre lagt til grunn at dokumentet ikke utelukkende inneholder generelle premisser som er alminnelig kjent eller tilgjengelig.
Etter en gjennomgang av dokumentet fremstår det for ombudsmannen som uklart hvordan hensynene for unntak gjør seg gjeldende for samtlige punkter i brevet. I noen av de innledende avsnittene i brevet gjengis for eksempel i stor grad faktiske forhold. Disse avsnittene har ikke preg av å inneholde Kommuneadvokatens råd og vurderinger, men synes snarere å være opplysninger av faktisk art. I tillegg synes noen av opplysningene å være offentlig tilgjengelige. Det er derfor ikke opplagt hvordan innsyn i disse opplysningene kan påvirke Kommuneadvokatens vilje til å gi tilsvarende opplysninger i fremtidige prosesser.
Det er etter dette vanskelig å se at Fylkesmannen har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av hensynene for og mot offentliggjøring holdt opp mot de enkelte punktene i dokumentet. Fylkesmannen bes på bakgrunn av dette om å foreta en ny vurdering av spørsmålet om meroffentlighet.
Avslutning
Ombudsmannen er kommet til at Kommuneadvokaten må anses underordnet Bymiljøetaten i relasjon til offentleglova § 15 i den aktuelle saken. Ombudsmannen har derfor ikke innvendinger til Fylkesmannens standpunkt om at dokumentet kunne unntas etter § 15 første ledd første punktum. Uttalelser i forarbeidene som knytter spørsmålet om unntak for råd innhentet fra offentlige advokater opp til en vurdering etter offentleglova § 15 andre ledd, utelukker ikke at § 15 første ledd første punktum også kan komme til anvendelse.
Fylkesmannen har ikke foretatt en tilstrekkelig konkret meroffentlighetsvurdering for alle opplysningene i dokumentet. Etter ombudsmannens syn er det uklart om behovet for unntak gjør seg gjeldende for de faktiske opplysningene i dokumentet. I tillegg synes noen av opplysningene å være offentlig tilgjengelige. Ombudsmannen ber derfor Fylkesmannen om å foreta en ny vurdering på dette punktet.